Государственные и муниципальные финансы

Общественные финансы

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • содержание основных теорий финансов общественного сектора;
• • функции и место финансов общественного сектора в общей финансовой системе;
• • структуру финансов общественного сектора;
• • основные источники финансовых ресурсов в общественном секторе;

уметь

• • разбираться в отличиях чистых и смешанных общественных благ;
• • различать особенности общественных финансов в федеративных и унитарных государственных устройствах;
• • систематизировать содержание финансовых отношений в общественном секторе на федеральном, региональном и местном уровнях;
• • понимать механизм реализации функций государственных и муниципальных финансов;

владеть

• • базовыми терминами теории общественных финансов;
• • методами анализа структуры централизованных финансов;
• • практическим инструментарием классификации финансов институциональных единиц в общественном секторе;
• • навыками структурирования функций государственных фондов.

Ключевые термины: общественный сектор; чистые и смешанные общественные блага; структура общественных финансов; государственные финансы; региональные финансы; муниципальные финансы; целевой бюджетный фонд; внебюджетный фонд; суверенные фонды; фонды некоммерческих организаций.

Финансовые отношения в общественном секторе

Важную роль в финансовой национальной системе занимают финансы общественного сектора. Значимость функционирования общественного сектора неоспорима и несомненна. Действия в нем направлены на трансляцию общественных благ коллективного либо индивидуального пользования населению страны, что обеспечивает полноценное воспроизводство человеческого капитала в сфере образования, здравоохранения. В современном мире источники национального богатства все больше смещаются от физического капитала к человеческому, который становится наиболее значимым фактором, источником и ресурсом экономического роста.

Таким образом, общественный сектор как генеральный агент интересов населения и своеобразный куратор воспроизводства основной массы общественных благ становится консолидирующим элементом в национальной экономике. На его долю в России приходится треть занятых в национальной экономике. Расходы расширенного бюджета (включая внебюджетные фонды) как ядра сектора государственного управления составляют примерно 40% валового продукта. В других странах этот уровень еще выше.

Функции органов государственного управления состоят в следующем:

• • принятие ответственности за обеспечение общества товарами и услугами на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления;
• • перераспределение доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий.

Благодаря функционированию этого сектора поддерживаются общественный порядок, безопасность, финансируется социально-бытовая инфраструктура, улучшается жизнь людей. Британский государственный деятель и историк Томас Б. Маколей справедливо заметил: «Хорошее правительство не то, которое хочет сделать людей счастливыми, а то, которое знает, как этого добиться» .

Функционирование общественного сектора подчиняется объективным закономерностям, изучаемым в теории государства, экономической теории общественного сектора, теории общественного выбора и теории благосостояния, институциональной теории. Научное обоснование функционирования общественного сектора восходит к трудам М. Панталеони, У. Маццола, А. Де Вити де Марко, А. Смита, в развернутом виде представлено в трудах Дж. Стиглица, Э. Б. Аткинсона, Дж. М. Бьюкенена, Д. Норта, К. Дж. Эрроу, Р. Масгрейва, Л. Якобсона и других авторов.

В этих работах сформулированы базовые теоретические понятия — провалы рынка, асимметрия информации, экономическое равновесие, общественные блага, коллективные потребности и пр. Их подробный анализ выходит за рамки данного учебника и изучается в дисциплинах «Экономика общественного сектора», «Основы теории эффективного государства» и др.

Предоставление государством общественных благ и социальной помощи для коллективного и индивидуального потребления имеет, как правило, бесплатный и безвозмездный характер и осуществляется на нерыночной основе. Это так называемые чистые общественные блага. В случае смешанных общественных благ производство товаров и услуг для общественного сектора организуется на коммерческой основе и контролируется государством прямо (путем участия в капитале) либо косвенно (через госзаказы). Сочетание коммерческого и некоммерческого принципа в деятельности общественного сектора является объективной закономерностью, поскольку современная экономика является экономикой смешанного типа.

Доминирование государственного начала в общественном секторе позволяет применять практически как синонимы такие термины, как общественный, государственный, публичный, централизованный секторы. Значительный информационноаналитический потенциал содержится в статистике институциональных единиц по секторам экономики, которая осуществляется Федеральной службой государственной статистики. В этой статистике среди прочих институциональных секторов выделяется сектор государственного управления. Он объединяет институциональные единицы, выполняющие функции органов государственного управления в качестве основного вида деятельности.

Единицы сектора государственного управления осуществляют свою деятельность за счет финансовых средств бюджета, внебюджетных фондов, а также за счет доходов от собственности, продажи рыночных услуг, заимствований и др.

Сектор государственного управления разбивается на следующие подсекторы:

• • федеральные органы государственной власти и управления;
• • органы государственной власти и управления субъектов Федерации;
• • органы местного самоуправления;
• • фонды государственного социального обеспечения.

В сектор государственного управления входят два типа институциональных единиц:

• 1. Органы государственной власти и управления всех уровней — министерства, ведомства, службы, агентства, а также государственные внебюджетные фонды и т. п.
• 2. Нерыночные некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые государством (школы, больницы, организации культуры и т. п.).

В состав подсектора «Фонды государственного социального обеспечения» включаются государственные фонды, созданные в соответствии с нормативными актами РФ, основной функцией которых является осуществление государственных программ социального обеспечения. Они контролируются органами государственного управления и финансируются за счет обязательных взносов наемных работников и работодателей. Размер выплачиваемых фондами пособий, как правило, не зависит от суммы уплаченных взносов.

Фонды государственного социального обеспечения функционируют на федеральном и региональном уровнях власти. В связи с тем что их деятельность регламентируется едиными нормативными актами, они объединены в один подсектор.

Финансы в общественном секторе представляют отношения по поводу перераспределения денежных ресурсов в целях эффективного предоставления общественных благ. Именно в публичном секторе особые асимметричные права государства по законному принуждению при аккумуляции средств реализуются с наибольшей полнотой. В частном же секторе финансовые отношения между его институциональными единицами и внутри них имеют гораздо большую степень эквивалентности (рыночные отношения по оплате поставленных товаров и услуг, отношения по оплате труда и пр.).

Финансы общественного сектора отражают его институциональную структуру. Их состав представлен на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Структура финансов общественного сектора Следует дать некоторые пояснения. Ряд авторов под финансами общественного сектора понимают исключительно финансы сектора государственного и муниципального управления на том основании, что только этот сектор непосредственно предоставляет общественные блага, нерыночные услуги, оказывает социальную помощь населению и перераспределяет доходы^[1]. Мы считаем, что такой подход необоснованно сужает содержание финансов общественного сектора. Чтобы произошло потребление общественных благ, необходимо их произвести, предварительно профинансировав этот процесс, а также обслуживать потребление этих благ. Поэтому методологически правильно включать в состав финансов общественного сектора также и финансы обеспечивающих звеньев, т. е. государственных и негосударственных финансовых и нефинансовых коммерческих и некоммерческих предприятий, но не полностью, а лишь в части их деятельности, ориентированной на общественный сектор.

• [1] Экономика общественного сектора: учебник / под ред. П. В. Савченко, И. А. Погосова, Е. В. Жильцова. М.: ИНФРА-М, 2010.