Советский период: эксперименты и реформы, «закат» системы директивного управления

После изучения этой главы бакалавр должен:

знать

• • основные организационные структуры государственного управления советского периода;
• • теорию и практику экспериментов территориального и межотраслевого характера;
• • особенности развития советского директивного планирования;
• • причины разрушения системы советского государственного управления;

уметь

• • выявлять преимущества и недостатки экономических реформ, проведенных советской властью;
• • анализировать исторический процесс кризиса политической системы и эволюции государственной власти и управления;

владеть

• • понятийным аппаратом истории государственного управления рассматриваемого периода;
• • навыками исторического анализа развития системы советского государственного у правления.

Становление советской государственности

Система управления советским государством формировалась длительно. В ней менялись методы и формы, организационные структуры. Первое в истории советского государства правительство — Совет народных комиссаров (СНК) и Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов — были избраны на Втором съезде Советов. ВЦИК был наделен полномочиями высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа Советского государства в период между съездами Советов: рассматривал и утверждал декреты и постановления Советского правительства, заслушивал его отчеты, а также доклады народных комиссаров, которые назначал по представлению СНК. Функции общегосударственного планирования хозяйства выполнял в начальный период Совнарком, объединявший деятельность всех комиссариатов. Народный комиссар мог единолично принимать решения по всем вопросам, находившимся в юрисдикции соответствующего комиссариата. СНК полностью подчинялся Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК.

Примечание. При переходе от одного способа производства к другому сначала складывается экономическая база, а затем формируется надстройка. До Октября 1917 г. социалистической экономики в России не было, а революция и элементы политической надстройки уже существовали — они опередили создание базиса. На это обстоятельство указывали оппоненты Ленина, да и самого его смущало то обстоятельство, что революция произошла в «мелкокрестьянской стране». Действительно, революция создала лишь новое государство. Социалистическую экономику еще только предстояло создать, но как это делать, было неизвестно. В работах классиков марксизма даны общие принципы социалистической экономики, а не способы ее построения. Поэтому история Советского государства — это цепь экспериментов, поиск форм нового хозяйства и новых укладов.

Одним из первых законов советской власти был «Декрет о земле». В его основе находился «крестьянский наказ», включенный в программу партии эсеров как главный пункт; в этом смысле Декрет выполнял на первых этапах не большевистскую, а эсеровскую аграрную программу. Согласно этому Декрету земля национализировалась (отменялась частная собственность на нее). Между крестьянами земля делилась по общинному принципу — поровну. Таким образом, Декрет закреплял сложившиеся еще до 1917 г. общинные отношения в деревне — общественную собственность на землю и уравнительное землепользование. Земля делилась между крестьянами по трудовой норме, т. е. по количеству работников в семье, или по потребительской норме — по числу едоков в семье. Именно этот принцип эсеры считали чуть ли не основным социалистическим принципом общественных отношений. Если делить землю поровну, говорили они, то обеспечивается равенство возможностей между крестьянами, не будет деления на богатых и бедных, и капиталистическая эксплуатация станет невозможной. Эсеры заимствовали этот принцип у народников, преемниками которых они и являлись, а народники переняли его ранее у сельской общины.

В литературе советского периода (1918−1991 гг.) основное внимание обычно уделялось тому, что по упомянутому декрету земли помещиков конфисковывались без выкупа. Но если учесть, что к этому времени у помещиков оставалось меньше 10% земли, очевидно, это не было главным в «Декрете о земле» .

Декрет, согласно представлениям большевиков, не мог совершить еще социалистическую революцию в деревне, поскольку он не был изначально направлен против сельской буржуазии — кулаков^[1]. Он был направлен против помещиков, которые традиционно считались феодалами, хотя практически давно уже вели капиталистическое хозяйство. В этом контексте земельный декрет был актом буржуазной революции.

Согласно большевистской программе сельские пролетарии должны были действовать против деревенской буржуазии — кулаков. Но процесс разложения крестьянства на буржуазию и пролетариат в России окончательно к этому времени еще не завершился, поэтому большинство крестьян могло оказаться между противоборствующими сторонами. Начинать классовую борьбу было преждевременно. А эсеровский Декрет, по замыслу его авторов, мог привлечь на сторону советской власти абсолютное большинство крестьянства.

Первым конкретным актом новой власти в промышленности стало установление рабочего контроля на предприятиях. Первые рабочие комитеты появились еще при Временном правительстве. В 1917—1918 гг. сохранялась самостоятельность «собраний уполномоченных» фабрик и заводов, профсоюзов, фабзавкомов, рабочей кооперации и отрядов Красной гвардии. Новые органы власти — Советы еще не везде были подконтрольны большевистской власти. Курс на огосударствление, который большевики избрали в качестве основного хозяйственного курса, в начале 1918 г. выполнялся хаотически. Прежде всего поэтому перед большевистской властью возникла угроза утраты контроля над производством. Новые «хозяева» в лице фабрично-заводских комитетов получили право распоряжения имуществом, оборудованием и финансами предприятий (согласно «Положению о рабочем контроле»).

26 октября 1917 г. Ленин объявил, что новая власть будет опираться на «рабочий контроль». Соответствующий декрет от 27 ноября определил его формы. Теоретически рабочий контроль должен был осуществляться всеми работниками предприятий через выборный заводской комитет, включавший рабочих, представителей администрации и инженерно-технических работников. Трудящиеся получили доступ к бухгалтерским книгам, складам, могли контролировать обоснованность найма и увольнений. Этот декрет узаконивал положение, реально сложившееся на многих предприятиях с лета 1917 г., и практически отстранял прежние заводские комитеты. При каждом городском Совете депутатов был создан Совет рабочего контроля, включавший представителей профсоюзов и кооперативов. Их высшим органом стал Государственный Всероссийский совет рабочего контроля. Положение об этом совете было таким, что появилась возможность «подавлять» решения заводских комитетов решениями профсоюзов и Советов депутатов, где преобладали представители партии большевиков.

Первый Всероссийский съезд профсоюзов (7−14 января 1918 г.) подтвердил подчинение комитетов рабочего контроля профсоюзам. В резолюции съезда отмечалось, что контроль над производством не означает переход предприятия в подчинение трудящимся данного предприятия и что заводские комитеты и комиссии профсоюзного контроля должны подчиняться инструкциям Всероссийского совета рабочего контроля.

Заводские комитеты рабочего контроля довольно быстро «брали» власть на предприятиях «в свои руки». Впрочем, иногда, отстранив предпринимателей от управления, они потом предлагали им вернуться. Объяснялось это тем, что рабочие не были достаточно компетентными для управления производством. Но, как и «Декрет о земле», Положение о рабочем контроле не соответствовало программе большевиков. Согласно последней, всю промышленность предполагалось объединить в руках государства. Перед революцией 1917 г. Ленин писал, что необходим государственный надзор и регулирование промышленности, что в отличие от других органов прежней власти государственный аппарат учета и контроля не следует уничтожать, его нужно сохранить и разумно использовать. В работе Ленина «Государство и революция» говорилось: «Все граждане становятся служащими и рабочими одного всенародного государственного синдиката» .

Рабочий контроль более всего соответствовал программе анархо-синдикалистов, которые выступали против государства вообще, настаивая на передаче средств производства самим трудящимся (синдикалисты-" профсоюзники").

Итак, в вопросе об управлении экономикой столкнулись две противоположные тенденции: одна исходила из программы большевиков — централизовать производство под руководством государства; вторая исходила от рабочих — передать производство в подчинение самим трудящимся.

Кроме вышеупомянутых нормативных документов большевистское правительство уже в первые недели своей деятельности узаконило и другие порядки: отмену прежних чинов, титулов, наград и неравенства званий; выборность судей; создание революционных трибуналов (в частности, трибунала, занимающегося «преступлениями печати»); признание гражданского брака; секуляризацию общества (т.е. освобождение от церковного влияния; отделение церкви от государства и школы от церкви); переход на григорианский календарь с 1 (по-старому 14) февраля 1918 г.

Рабочий контроль существовал недолго. В декабре 1917 г. было решено создать первый советский орган по управлению хозяйством страны — Высший совет народного хозяйства (ВСНХ).

• [1] Эта часть сельского населения как класс в крестьянской среде появилась в результате Столыпинских реформ.