Особенности организации финансов учреждений в Российской Федерации

Учреждение представляет собой некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социальнокультурных или других функций некоммерческого характера и финансируемую им частично или полностью.

Учреждения, в отличие от остальных видов некоммерческих организаций, нс являются собственником своего имущества. Собственником имущества учреждения является его учредитель. Учреждения обладают ограниченным правом на переданное им имущество — правом оперативного управления. Учреждения получают имущество от собственника, владеют, пользуются и распоряжаются им на праве оперативного управления в пределах, установленных действующим законодательством, в соответствии с уставными целями своей деятельности и в соответствии с назначением имущества.

Учреждения могут быть частными, государственными и муниципальными. Частные учреждения создаются гражданином или юридическим лицом, государственные — Российской Федерацией либо субъектом РФ, муниципальные — муниципальным образованием.

На рис. 4.8 показаны типы учреждений в зависимости от их собственников (учредителей).

Рис. 4.8. Типы учреждений в зависимости от права собственности.

Имущество частного учреждения закрепляется за ним собственником на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Примером частных учреждений могут послужить образовательные, медицинские, охранные (например, поликлиника ОАО «Газпром», поликлиника Кировского завода, частное учреждение Центр образования — Столичный КИТ).

Как правило, большая часть учреждений является государственными или муниципальными, их учредителями выступают органы власти.

Развитие социально-экономической сферы характеризуется значительным возрастанием роли государственных и муниципальных учреждений, которые предоставляют услуги широким слоям населения.

Государственные и муниципальные учреждения при любой экономической системе имеют важное значение в финансово-экономических отношениях государства. Они обеспечивают производство общественных благ для удовлетворения социально значимых потребностей в сфере образования, здравоохранения, научных исследований, социальной защиты, культуры, государственного управления и др.

Проблема эффективности финансирования государственных и муниципальных учреждений заслуживает особого внимания при поиске путей модернизации и реформирования бюджетного сектора российской экономики. Необходимость улучшения модели финансирования государственных и муниципальных учреждений связана, прежде всего, с тем, что действующие сегодня подходы к управлению финансовыми потоками не обеспечивают эффективности расходов этих учреждений. Это происходит из-за отсутствия зависимости между масштабами и качеством оказываемых услуг и объемами их финансирования^[1].

Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-?3 внесены значительные изменения по оптимизации деятельности и финансирования государственных и муниципальных учреждений^[2]. Были сформированы правовые механизмы, способствующие повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями, а также повышению эффективности деятельности самих учреждений.

Основной целью изменений ставилось сокращение роста расходов бюджетов, создание механизмов для стимулирования сокращения издержек государственных и муниципальных учреждений, поиска и использования ими альтернативных источников финансирования, в том числе за счет предпринимательской деятельности.

Хотя данный Закон вступил в силу с 01.01.2011, для реформирования бюджетной системы был установлен переходный период с 01.01.2011 до 01.07.2012.

В соответствии с Законом выделены три типа государственных и муниципальных учреждений: бюджетные, казенные и автономные.

Общим для всех типов учреждений является то, что имущество закреплено за ними на праве оперативного управления, и, соответственно, учреждение владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законодательством, в соответствии с целями своей деятельности, заданием собственника и назначением имущества^[3]. При этом правовой режим пользования и распоряжения имуществом для бюджетных, казенных и автономных учреждений различный.

Государственные бюджетные и автономные учреждения создаются для выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления^[4]. Государственные казенные учреждения создаются для оказания государственных услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления^[5].

Как следует из вышесказанного, казенные учреждения могут выполнять как государственные функции, так и оказывать государственные услуги физическим и юридическим лицам. В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть созданы только для оказания государственных услуг.

При этом к государственным функциям следует относить в первую очередь действия органов власти, неразрывно связанные с реализацией властных полномочий (контроль, надзор, нормативное регулирование определенных отраслей и т. п.), а государственные услуги — это некоторые действия, которые совершаются по запросу физических или юридических лиц и не связаны с принудительным порядком их осуществления^[6].

В соответствии с государственной программой РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», те бюджетные и автономные учреждения, которые оказывают услуги исключительно в интересах органов власти, должны быть преобразованы в казенные учреждения либо ликвидированы^[7].

Реформа бюджетного сектора в России дала возможность бюджетным учреждениям делать выбор между организационно-правовой формой бюджетного учреждения с расширенным набором прав и автономным учреждением. Во втором случае учреждение обладает значительными возможностями по получению дополнительных доходов сверх бюджетных субсидий. Оно может получать доход от ценных бумаг, по операциям с имуществом, получать проценты по депозитам, получать кредиты, предоставлять платные услуги.

Оказывать платные услуги вправе учреждения всех трех типов, но с соблюдением следующих условий:

• — возможность осуществлять приносящую доход деятельность должна быть закреплена в уставе учреждения (при этом должен быть перечислен исчерпывающий перечень этих видов деятельности);
• — осуществление приносящей доход деятельности должно соответствовать целям создания учреждения, отраженным в его уставе.

Рассмотрим особенности организации финансов различных типов государственных и муниципальных учреждений.

Бюджетные учреждения создаются Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальными образованиями в таких сферах, как наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт и других^[8]. К бюджетным учреждениям относятся медицинские учреждения, школы, музеи, театры и другие государственные (муниципальные) учреждения.

Государственные или муниципальные задания для бюджетных учреждений формируются и утверждаются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей, в соответствии с предусмотренными их учредительными документами видами деятельности.

В качестве целей создания бюджетных учреждений в учредительных документах определяются функции только некоммерческого характера. В то же время бюджетным учреждениям разрешено оказание платных услуг и получение доходов. Большая часть бюджетных учреждений занимается наряду с основной некоммерческой деятельностью также и коммерческой, от которой получает средства, необходимые для успешного функционирования и развития. При этом все самостоятельно заработанные средства направляются па совершенствование и расширение услуг, для предоставления которых учреждение создано собственником.

Бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам всем находящимся у них в оперативном управлении имуществом как закрепленным за ними собственниками, так и приобретенным за счет доходов, полученных от оказания платных услуг.

Бюджетные учреждения до принятия закона № 83-?3 финансировались по смете. В соответствии с изменениями в законодательстве они финансируются на основе государственного задания в форме субсидии, а заключать крупные сделки они могут только с согласия учредителя.

Бюджетные учреждения не имеют права открывать счета вне казначейской системы. Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях ведется в порядке, установленном Минфином России. Законодательством внесен запрет для бюджетных учреждений на распоряжение ими недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними учредителем, а также имуществом, приобретенным за счет средств учредителя.

Если с согласия учредителей бюджетные учреждения сдают в аренду закрепленное за ними недвижимое имущество или особо ценное движимое имущество, приобретенное за счет средств учредителя, то учредитель не финансирует содержания такого имущества.

Бюджетное учреждение не может быть подвергнуто банкротству, но при накоплении долгов его руководитель может быть уволен.

В законодательстве уточнены положения в части возможности оказания бюджетными учреждениями платных услуг сверх установленного государственного задания. В частности, установлено, что бюджетные учреждения могут осуществлять работы (оказывать услуги) за плату только сверх установленного госзаказом норматива, что призвано избавить бюджетные учреждения от излишней коммерциализации.

Законодательство закрепляет финансирование бюджетных и автономных учреждений на основе субсидий.

Порядок формирования и финансового обеспечения государственного и муниципального задания определяются Правительством РФ по отношению к федеральным бюджетным учреждениям; высшим исполнительным органом власти субъектов РФ по отношению к бюджетным учреждениям субъектов РФ; местными администрациями по отношению к муниципальным бюджетным учреждениям^[9].

Государственные задания являются обязательными в отношении бюджетных учреждений, они должны состоять из следующих элементов: определение потребителей и порядок оказания услуг; предельные цены (тарифы) на оплату услуг, если их оказание будет осуществляться на платной основе.

Единственным исключением из правила обязательности составления государственного задания для государственных учреждений являются учреждения, оказывающие исключительно медицинские услуги за счет средств обязательного медицинского страхования.

Государственные задания составляются для бюджетных учреждений органами, осуществляющими функции и полномочия их учредителя, для казенных учреждений — главными распорядителями бюджетных средств, в ведении которых эти учреждения находятся.

В соответствии с законодательством, финансирование выполнения государственного задания бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Л размер указанной субсидии зависит от нормативов затрат на оказание учреждением государственных услуг и нормативов затрат на содержание государственного имущества.

Органы государственной власти, которые являются учредителем государственного учреждения, обязаны утверждать нормативные затраты на оказание соответствующих государственных услуг с учетом требований, устанавливаемых федеральными органами исполнительной власти, отвечающими за разработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в данном виде деятельности.

Если бюджетное учреждение не использовало в текущем году выделенные через субсидию средства, то они поступают в его распоряжение и используются для достижения уставных целей в очередном финансовом году. Изъять данные средства у учреждений можно только в том случае, если до окончания текущего финансового года учреждением не выполнено государственное задание в полном объеме.

Субсидии могут предоставляться учреждениям также для приобретения оборудования, осуществления расходов, носящих нерегулярный характер, включение которых в состав нормативных затрат в рамках выполнения государственного задания может привести к искажению реальной стоимости данных услуг (например, субсидии на капитальный ремонт, на выплату стипендии студентам и т. п.).

Вне зависимости от ведомственной принадлежности, бюджетные учреждения могут получать субсидии в виде гранта напрямую от органов государственной власти и местных администраций по результатам конкурсов.

Неиспользованные целевые субсидии учреждения перечисляют в соответствующие бюджеты. Однако эти остатки средств могут быть возвращены учреждению на те же цели в очередном финансовом году в соответствии с решением соответствующего органа власти.

Бюджетным учреждениям не предоставляется право размещения денежных средств на депозитных счетах в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами. Но они могут с согласия собственника учреждать некоммерческие организации и передавать им денежные средства и иное имущество, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также вправе вносить имущество в уставной капитал хозяйственных обществ или складочный капитал хозяйственных товариществ в качестве их учредителя.

Бюджетные учреждения для достижения целей, ради которых они созданы, могут оказывать платные услуги как относящиеся к основным видам их деятельности, так и не относящиеся к основным видам деятельности в соответствии с уставом.

Пример

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный Эрмитаж» является некоммерческой организацией, осуществляющей культурнопросветительскую, образовательную и научную деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. Его учредителем и собственником имущества является Российская Федерация. Эрмитаж находится в ведении Минкультуры России в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 05.01.20(35 № 5-р.

Функции и полномочия учредителя в отношении «Государственного Эрмитажа» осуществляются Правительством РФ и Минкультуры России в соответствии с установленными уставом разграничениями, а функции и полномочия собственника имущества, переданного «Государственному Эрмитажу», осуществляются Минкультуры России и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом.

" Государственный Эрмитаж" является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обладает на праве оперативного управления находящимся в федеральной собственности имуществом, имеет лицевые счета, открытые в территориальном органе Федерального казначейства, а также счета по учету средств в иностранной валюте.

Предметом деятельности «Государственного Эрмитажа» является осуществление основных видов деятельности и иных видов деятельности, не являющихся основными, в том числе храпение и собирание ценностей мировой культуры и искусства, публичное представление, изучение и сохранение музейных предметов и музейных коллекций; сохранение и популяризация объектов культурного наследия, входящих в состав «Государственного Эрмитажа», организация и развитие музейного сервиса для посетителей, удовлетворение духовных потребностей граждан.

Определение платы за основные платные услуги, оказываемые бюджетным учреждением, устанавливается, как правило, его учредителем. Стоимость неосновных платных услуг бюджетными и автономными учреждениями устанавливается, как правило, самостоятельно.

Доходы, полученные бюджетными и автономными учреждениями от оказания как основных, так и неосновных платных услуг, поступают в их самостоятельное распоряжение и используются в соответствии с планами их финансово-хозяйственной деятельности.

Таким образом, отличительной особенностью современного финансирования деятельности бюджетных учреждений стал переход от сметного финансирования к субсидиям на выполнение государственного задания.

У бюджетных учреждений появляются определенные экономические стимулы для повышения эффективности их работы и качества оказываемых услуг (выполняемых работ). При этом основной акцепт бюджетные учреждения в современных условиях должны делать на повышение эффективности использования выделенных средств, качества и доступности предоставляемых ими услуг.

Предоставление субсидий бюджетным учреждениям на иные цели рассматривается как форма оказания им дополнительной финансовой поддержки, что может стать достаточно гибким механизмом финансирования их развития. Перечень затрат по целевым субсидиям может быть более широким, чем по субсидиям на возмещение нормативных затрат, связанных с выполнением государственного задания, и бюджетным инвестициям.

Бюджетные инвестиции, как правило, носят разовый характер и предоставляются бюджетным учреждениям в форме капитальных вложений в объекты, переданные учредителем на правах оперативного управления.

Правовое положение автономных учреждений определяется Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Действие закона «О некоммерческих организациях» на автономные учреждения не распространяется.

Автономные учреждения появились в российской экономике относительно недавно. Автономное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию услуг в научной, образовательной деятельности, в здравоохранении, культуре, социальной защите, занятости населения, физической культуре и спорте и т. д.

Пример

Федеральное автономное учреждение «Российский Речной Регистр» является некоммерческой организацией, осуществляющей классификацию и освидетельствование судов внутреннего и смешанного (река/море) плавания в соответствии с Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ, и находится в ведении Минтранса России.

Учредителем и собственником имущества Регистра является Российская Федерация. Функции и полномочия учредителя и собственника Регистра от имени Российской Федерации осуществляет Минтранс России и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Учреждением оказываются платные услуги потребителям. В 2012 г. было оказано услуг 6829 потребителям на сумму 657 070,5 тыс. руб.

На 31.12.2012 общая балансовая стоимость имущества Регистра составила 162 161,1 тыс. руб., что включает в себя как стоимость недвижимого имущества в составе шести объектов на сумму 87 335,1 тыс. руб., так и закрепленное за учреждением особо ценное движимое имущество на сумму 24 918,7 тыс. руб.

За 2012 г. в бюджет учреждения были поступления от финансово-хозяйственной деятельности, такие как поступления от аренды активов — 1515 тыс. руб., от оказания платных услуг — 695 501,6 тыс. руб., от операций с активами — 815,3 тыс. руб., от прочих услуг — 893 тыс. руб.

Для осуществления своей основной деятельности за автономным учреждением его учредителем закрепляется имущество на праве оперативного управления. Собственником имущества учрежденного автономного учреждения остается Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

Автономное учреждение без согласия учредителя не может распоряжаться только недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом. Остальное имущество автономное учреждение вправе использовать по своему усмотрению.

Как и для бюджетного, для автономного учреждения законодательством предусмотрена ответственность по его обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного за счет средств учредителя.

Учредителем устанавливается для автономного учреждения задание в соответствии с его основной уставной деятельностью и, соответственно, финансируется выполнение этого задания. Финансирование основной деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы.

Формирование заданий учредителя, условия и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются аналогично, как и для бюджетного учреждения. Автономным учреждениям также могут предоставляться субсидии и на другие цели, а не только на выполнение заданий учредителя (например, на капитальный ремонт).

Бюджетное финансирование автономных учреждений имеет строго целевой характер и направлено на выполнение государственных (муниципальных) заданий по оказанию услуг (выполнению работ) в соответствии с предусмотренными в уставе основными видами деятельности учреждения.

Автономные учреждения, кроме заданий их учредителей, могут выполнять работы и оказывать платные услуги. Но при этом автономные учреждения должны соблюдать два обязательных условия: платные работы и услуги должны относиться к их основной деятельности; условия и качество предоставления однородных услуг должны быть одинаковыми не зависимо от того, на платной или бесплатной основе они предоставляются.

Доходы от оказания платных услуг поступают в распоряжение автономного учреждения и используются им для достижения уставных целей.

Таким образом, помимо поступления финансовых ресурсов от учредителей на выполнение государственного или муниципального задания в соответствии с основной деятельностью, автономные учреждения могут получать доход от использования закрепленного за ним учредителем имущества, при этом собственник имущества не имеет права на получение дохода от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением^[10].

Исходя из норм ГК РФ и БК РФ, можно отметить следующие основные источники формирования финансовых ресурсов автономных учреждений:

• — средства бюджетов разных уровней бюджетной системы на выполнение государственного или муниципального задания по оказанию услуг в соответствии с назначением автономного учреждения и видами деятельности, предусмотренными в уставе;
• — бюджетные средства, предоставляемые на другие цели, в том числе на развитие автономного учреждения;
• — собственные доходы автономного учреждения, получаемые им от оказания платных услуг;
• — добровольные, грантовые и спонсорские взносы, другие источники.

В первые две группы входят средства, которые связаны с собственниками автономных учреждений, с государственным или муниципальным имуществом. В третью и четвертую группы входят все остальные средства, которые автономные учреждения могут «зарабатывать» самостоятельно.

В Б К РФ также предусмотрено, что в доходах бюджетов не учитываются средства, получаемые автономными учреждениями в виде арендной платы за сдачу в аренду или передачу под залог имущества, находящегося у них в оперативном управлении^[11].

Деятельность автономных учреждений, в том числе приносящая им внебюджетные доходы, подлежит дополнительным ограничениям по сравнению с аналогичной деятельностью бюджетных учреждений. Автономные учреждения обязаны к публичному ведению своих дел подобно открытым акционерным обществам, благотворительным фондам и политическим партиям^[12]. Ежегодно они должны публиковать отчеты о результатах своей деятельности в средствах массовой информации, определенных учредителем, и в порядке, установленном Правительством РФ. Кроме того, они обязаны публиковать отчеты и об использовании закрепленного за ними имущества.

Автономные учреждения вправе привлекать заемные денежные средства, что бюджетным учреждениям категорически запрещено. Здесь лишь следует отметить, что заключение кредитного договора или договора займа на сумму, превышающую десять процентов от балансовой стоимости его активов, автономным учреждением возможно лишь после предварительного одобрения наблюдательным советом автономного учреждения.

Автономным учреждениям разрешено открывать счета в кредитных организациях. При этом банк должен уплачивать автономному учреждению проценты за пользование его денежными средствами, находящимися на счете. Таким образом, автономное учреждение имеет возможность получать дополнительные финансовые ресурсы.

В соответствии с ГК РФ автономные учреждения могут принимать любые вещи в дар и получить пожертвования, а также выступить и в роли наследников.

Автономное учреждение, как и бюджетное, не входит в перечень некоммерческих организаций, которым дается право формировать целевой капитал. Но они могут получать инвестиционный доход от целевого капитала, если жертвователи заключают договор пожертвований со специализированной организацией о передаче ей денежных средств в собственность для формирования целевого капитала, а получателем дохода при этом будет указано автономное или бюджетное учреждение.

Важная особенность автономных учреждений, отличающая их от бюджетных учреждений, заключается в обязательном создании в них наблюдательного совета. Наблюдательный совет действует наряду не только с единоличным руководителем, но и с другими коллегиальными органами автономного учреждения — общим собранием, ученым советом и т. п. Это свидетельствует о более сложной структуре управления автономным учреждением.

Для автономного учреждения законодательство предусматривает специальный порядок совершения крупных сделок и сделок, одобренных наблюдательным советом. Особенностью автономных учреждений является также отсутствие субсидиарной ответственности по обязательствам автономного учреждения его учредителя. До вступления в силу закона об автономных учреждениях субсидиарная ответственность учредителей считалась отличительным признаком правового статуса государственного и муниципального учреждения.

Автономное учреждение имеет право с согласия собственника создавать другие юридические лица (хозяйственные общества или товарищества) или участвовать в их деятельности путем внесения денежных средств и иного имущества в их уставный (складочный) капитал.

• [1] Ишина И. В. Модели финансового обеспечения социальной политики и их роль в процессе регулирования социально-экономического развития государства // Аудит и финансовый анализ. 2012. № 1.
• [2] Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Φ3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» .
• [3] Статья 296 ГК РФ.
• [4] Статья 9.2 Закона о некоммерческих организациях; ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» .
• [5] Статья 6 БК РФ.
• [6] Долина О. Н., Ишина И. В. Государственное финансовое регулирование социальной сферы и социальных рисков // Аудит и финансовый анализ. 2012. № 2.
• [7] Распоряжение Правительства РФ от 0103.2013 № 293-р.
• [8] Закон о некоммерческих организациях.
• [9] Постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» .
• [10] Статья 2 Закона об автономных учреждениях.
• [11] Статьи 41−42 БК РФ.
• [12] Статья 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» .