Эволюция региональной экономической политики

Великобритания

Региональная экономическая политика Великобритании стала неотъемлемой частью национальной экономической политики с 1930;х гг. Тогда политики осознали, что региональное экономическое неравенство может привести к серьезным экономическим и политическим последствиям:

• 1) недовольству и возмущению жителей регионов, вызванным существенными различиями в уровне жизни, неравными возможностями трудоустройства для людей из разных частей страны и т. д.;
• 2) социальной напряженности и высокому уровню криминальности, вызванным высоким уровнем безработицы;
• 3) неэффективному использованию земли;
• 4) неэффективному использованию социальной инфраструктуры (избыточному спросу в перенаселенных регионах и простаиванию в депрессивных);
• 5) инфляционному давлению, возникающему из-за борьбы за дефицитные трудовые ресурсы, что приводит к резкому увеличению заработных плат и в итоге — к повышению уровня цен на продукты и недвижимость (особенно остро нехватка трудовых ресурсов ощущается в периоды экономического бума);
• 6) инфляционному давлению на рынке труда в периоды бума, которое выливается и на другие рынки (в конце 1980;х и затем в конце 1990;х гг. последствия сказались на рынке недвижимости, где был зафиксирован резкий рост цен, приведший к рецессии в начале 1990;х гг.).

Теоретически, если рынки будут эффективными, то региональные различия в уровне безработицы сами собой устранятся. Однако в реальности это не происходит.

Что должно быть сделано, чтобы региональные различия в уровне безработицы были снижены? Могут быть применены два отличных друг от друга подхода, каждый из которых тесно связан с определенной политической идеологией. Оба подхода проявлялись в Великобритании в разные периоды:

Свободный рыночный подход означает взгляд на региональные проблемы как на результат неэффективности рынка, недостатка предпринимательской культуры и чрезмерного вмешательства государства. Рынок труда должен быть свободным, региональная политика — минимальной, а необходимая финансовая помощь должна строго контролироваться. Основное требование этого подхода заключается в том, что должна увеличиться миграция из регионов с высокой безработицей (с севера и запада) в регионы с низкой (на юг и юго-восток). Для этого необходимо сделать доступными рынок аренды жилья и землю в регионах с высоким уровнем занятости. Но это может еще сильнее ухудшить ситуацию в перегруженных заторами и людьми южных регионах, поскольку мигранты с севера создадут еще больший спрос на и так чрезмерно загруженные объекты социальной инфраструктуры.

Альтернативное предложение состоит в следующем: вместо того, чтобы давать трудовым ресурсам возможность переехать на перегруженные южные территории, дабы снизить напряженность на рынке труда, нужно установить налог на занятость в перегруженных регионах выше, чем в тех, где наблюдается избыток рабочей силы. Фирмы в регионах с дефицитом трудовых ресурсов будут вынуждены переходить к высокотехнологичным производствам или переносить свои компании туда, где много рабочей силы. В дополнение к этому необходимо ввести налог на загруженность. Каждое новое предприятие должно облагаться налогом, если его появление увеличит загруженность территории. В результате произойдет отток капитала и, следовательно, спроса на труд в регионы с избытком рабочей силы на севере.

Интервенционистский подход предполагает прямое вмешательство государства, поскольку региональные проблемы воспринимаются как результат структурной слабости региональной экономики вкупе с неэффективным инвестированием и утечкой финансов из бедных регионов в богатые; необходимо восстановление коммерческой и промышленной базы для возрождения проблемных регионов, а это требует присутствия государства на всех уровнях.

Прямое вмешательство государства может принимать три основные формы:

• — стимулирование притока инвестиций в регионы с высоким уровнем безработицы;
• — стимулирование внутреннего роста в регионах с высоким уровнем безработицы (этот подход был особенно популярным в 1980;х и 1990;х гг.);
• — возрождение регионов с высоким уровнем безработицы через государственные инвестиции в социальную инфраструктуру, что позволит увеличить конкурентоспособность депрессивных регионов, привлечь частных инвесторов и высококвалифицированных рабочих.

Исторический обзор развития региональной политики в Великобритании

Роль национального правительства в региональной политике Великобритании

Региональная политика Великобритании зародилась в не самый благоприятный период между Первой и Второй мировыми войнами. Все началось в конце 1920;х гг., когда основные экспортные промышленные предприятия Великобритании столкнулись с нехваткой рабочей силы. Правительство учредило Совет по переносу промышленности для того, чтобы содействовать переезду рабочих, особенно шахтеров, для которых нет возможности устроится на работу там, где они проживали. К 1938 г. более 200 тыс. рабочих получили финансовую помощь в рамках данной программы. Однако успех этой операции был кратким, особенно на фоне проблем, которые возникли в 1930;х гг., когда число безработных приблизилось к 3 млн чел., а уровень безработицы в ряде регионов (на северо-западе, северо-востоке Великобритании, в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии) достигал 30% и более.

Эта довоенная инициатива важна по двум причинам. Во-первых, она обозначила подход к региональным проблемам с точки зрения принципа «дать работу рабочим», а не «привезти рабочих к работе». Кроме того, цель снижения региональных различий в уровне безработицы стала ведущим принципом всей последующей региональной политики в Великобритании.

Переломным моментом в британской региональной политике стала публикация «Белой книги о политике в отношении занятости» в 1944 г. Принятие кейнсианских взглядов на желательность вмешательства государства привело к уверенности в том, что государство не только может создавать рабочие места, но и более того — это его обязанность. Основным направлением в региональной политике стало создание рабочих мест на промышленных предприятиях в только что созданных зонах развития. Акт о распределении промышленности от 1945 г. и ряд других документов описывали инструменты политики: займы и гранты фирмам, разрешения на строительство заводов и устройство новых индустриальных зон и т. д. Но самым мощным инструментом региональной политики были системы контроля размещения предприятий. В 1945 г. наблюдался резкий скачок числа фирм, переехавших в депрессивные территории.

В 1947 г. на фоне кризиса платежного баланса региональная политика отошла на второй план и возродилась только во время рецессии в 1958 г. В 1960 г. региональная политика начала набирать обороты, правительство стало уделять все больше внимания региональным проблемам.

Активизация региональной политики в начале 1960;х гг. совпала с возрастанием интереса еще к двум вопросам экономической политики. Первый был связан с озабоченностью правительства темпами послевоенного роста Великобритании по сравнению с другими промышленно развитыми странами. С этой точки зрения региональная политика воспринималась как инструмент, с помощью которого можно достичь быстрого экономического роста. Это был совсем иной взгляд, нежели в довоенные годы, когда региональная политика воспринималась лишь как средство для снижения региональных различий в уровне безработицы.

Второй момент, вызывающий беспокойство, заключался в чрезмерном росте Большого Лондона. Предполагалось, что расходы, вызванные возросшей концентрацией жителей и промышленности, будут настолько высоки, что это могло бы оправдать жесткую региональную политику. В результате в середине 1960;х гг. региональная политика усилилась, ее основной целью было вынудить промышленные предприятия располагать производства на депрессивных территориях.

В 1972 г. региональная политика еще более укрепила свои позиции в ответ на рецессию, которая привела к резкому росту уровня безработицы, особенно в отсталых регионах.

К 1979 г., когда к власти пришли консерваторы под руководством М. Тэтчер, региональная политика ослабла. Ее падение продолжилось и в начале 1980;х гг. Контроль за размещением предприятий был упразднен в 1982 г., и права территорий на помощь были резко снижены. Вместе с ликвидацией специальных зон развития снизилась инвестиционная активность. В течение 1980;х гг. сильно упали расходы на региональную политику в целом, в то время как расходы на градостроительную политику росли быстрыми темпами^[1].

После беспорядков в ряде районов Лондона и Ливерпуля в 1981 г. правительство осознало необходимость решать социальные вопросы, улучшать условия жизни и труда.

Снижение роли национального правительства в региональной политике было несколько смягчено появлением в 1970;х гг. региональной политики ЕС^[2]. В 1975 г. начал функционировать Европейский региональный фонд развития, но до 1989 г. региональная политика ЕС не играла особой роли в Великобритании.

К 1988 г. правительство внесло еще ряд изменений в региональную политику — была прекращена выдача региональных грантов на развитие. Но региональная политика вновь удержалась на плаву, хотя и сильно видоизменилась. Теперь она стала частью правительственной программы, направленной на стимулирование саморазвития, регионального развития за счет внутренних факторов и роста конкурентоспособности. Ключевым подходом к снижению регионального неравенства считалось стимулирование развития местной промышленности, которое бы заменило внешние инвестиции и привело к региональному росту. С этой целью правительство с 1988 г. перешло к выборочным инвестиционным грантам, помощь направлялась на улучшение управленческих навыков, бизнес-стратегии и инновации. Самым поразительным в 1980;х гг. было то, что региональная политика сумела выстоять, несмотря на все трудности, с которыми столкнулась.

В начале 1990;х гг. региональная политика прочно закрепилась как часть национальной промышленной политики. В частности, региональная политика была направлена па увеличение конкурентоспособности промышленных предприятий на мировом рынке. В те годы считалось, что стимулирование развития предпринимательства, малого бизнеса и новых технологий поможет не только возродить отсталые территории, но и подтолкнет развитие всей страны. Однако такая направленность угрожала вытеснить из круга региональной политики неэкономические цели: в 1994 г. государство заявило, что стандарты жизни и справедливость второстепенны, а главное — улучшение конкурентоспособности^[3].

Мало что изменилось к 1997 г., когда проходили выборы лейбористского правительства. Региональная политика по-прежнему воспринималась как второстепенная и была направлена на снижение разрыва между британскими предприятиями и их конкурентами, она должна была поддерживать развитие и укрепление конкурентоспособности страны. В основе региональной политики оставались экономические цели, хотя постепенно в течение 1990;х гг. стали возвращаться и к социальным вопросам.

Появление новых участников в региональной политике Великобритании

Переломный момент в региональной экономике Британии произошел с вступлением в 1973 г. в ЕС. До этого времени правительство практически полностью сократило расходы на региональную политику, но в 1973 г., наряду с национальным правительством, появилось еще три игрока: ЕС, региональные агентства и местные организации.

Участие ЕС в региональной политике. Вступление в ЕС открыло доступ к целому ряду финансовых инструментов для отсталых регионов Великобритании:

• — Европейскому социальному фонду (помощь регионам с высоким уровнем безработицы; более трети всех грантов фонда стало уходить в Великобританию);
• — Европейскому обществу угля и стали (займы на выгодных условиях компаниям, работающим в этой области);

Европейскому инвестиционному банку (займы на выгодных условиях на промышленные и инфраструктурные проекты на депрессивных территориях);

— Сельскохозяйственному фонду ЕС (помощь сельским территориям).

Появление в 1973 г. огромного числа различных фондов помощи привело к еще более грандиозному событию — основанию в 1975 г. Европейского фонда регионального развития, помощь которого в форме грантов направлялась как на инвестиционные проекты в промышленности, так и малому бизнесу. Кроме того, финансирование было доступно и для строительства дорог, индустриальных зон, развития телекоммуникаций.

Расширение региональной политики ЕС на Великобританию оказалось очень своевременным и полезным, так как позволило несколько нивелировать последствия снижения затрат национального правительства на региональную экономику.

В период с 1989 по 1993 г. произошла радикальная реформа региональной политики ЕС, было обновлено законодательство в этой области. Все фонды были переименованы в Структурные фонды и должны были объединять свои усилия, чтобы снизить региональное неравенство. Помощь отсталым регионам должна была стать частью комплексной программы, а не осуществляться в форме поддержки отдельных проектов.

Эти региональные программы в 1990;х гг. были больше ориентированы на местное развитие, чем на привлечение инвестиций, хотя, безусловно, это не значило, что инвестиции были заброшены.

В 1990;х гг. ЕС стал основным партнером Великобритании, но вопросам региональной политики. Это ни в коем случае не умаляло роли национального правительства, от которого требовалось софинансировать все проекты, в которые вкладывались деньги Структурных фондов. Источником финансов чаще всего было Казначейство Великобритании.

Региональные организации. Еще одним важным последствием появления Структурных фондов ЕС был толчок к повышению роли региональных и местных участников в региональной политике.

Агентства регионального развития появились в Великобритании в 1976 г. (Уэльское и Шотландское агентства регионального развития, Совет по развитию сельских территорий в Уэльсе), а в Шотландии Совет по развитию горных районов и островов существовал еще с 1965 г.

Дальнейшее усиление регионального уровня произошло в 1998 г. с учреждением агентств регионального развития в регионах Англии, а также с появлением выборного регионального правительства в Уэльсе и Шотландии в 1999 г. Агентства финансировались главным образом за счет грантов национального правительства. По мере того как агентства накапливали доходные активы (земля, собственность в компаниях и т. д.), финансирование проектов за счет их собственных средств возрастало. Кроме того, агентства стремились привлечь частные инвестиции.

Возрастающее внимание к местному развитию в 1980;х и 1990;х гг. привело к расцвету деятельности агентств развития. Как организации регионального уровня с тесными связями с местным сообществом и властью, агентства регионального развития были хорошо приспособлены для проведения того типа региональной политики, который получил наибольшее развитие в этот период.

Местные участники региональной политики. В региональной политике Великобритании в 1980;х и 1990;х гг. также появились и представители местного уровня. Сейчас это сотни местных организаций развития. Было две причины усиления их роли: снижение государственных расходов на региональную политику и переход к местному развитию и корпоративной культуре, который обозначил важность местных организаций как наиболее близких к местному бизнесу и власти.

В течение 1980;х гг. роль местных властей, которые выдавали разрешения на строительство и обеспечивали бизнес помещениями, сильно возросла. Местные советы начали сотрудничать с другими местными организациями развития.

Появление в 1980;х и 1990;х гг. в региональной политике новых участников позволило заполнить пробелы в финансировании, возникшие из-за снижения государственных расходов. Однако были и проблемы: компетентность некоторых организаций вызывала вопросы, нередко компании дублировали работу друг друга, кроме того, их действия были несогласованны. Все это вызывало обеспокоенность потенциальных инвесторов.

Региональная политика конца 1990;х гг.: экономическая эффективность или социальная включенность?

Как упоминалось выше, к началу 1990;х гг. региональная политика Великобритании стала частью национальной политики укрепления конкурентоспособности, а переход к местному развитию еще больше усилил экономические цели в ущерб социальным. По по мере того, как Великобритания выходила из рецессии начала 1990;х гг., внимание региональной политики вновь стало возвращаться к социальным аспектам. Поворот региональной политики от конкурентоспособности к тому, что называется «социальная исключенность», был вызван растущим неравенством в доходах и ростом численности групп, испытывающих лишения и находящихся в состоянии социальной исключенности. Это понятие относится к людям, у которых нет средств, материальных или иных, для того, чтобы принимать полноценное участие в экономической, политической и культурной жизни^[4]. Одна из причин роста таких групп — массовая иммиграция из менее развитых стран.

Эти обстоятельства в очередной раз активизировали споры в рамках основной дилеммы региональной политики, которая в данный момент обсуждалась в терминах «экономическая конкурентоспособность или социальная включенность» .

Те, кто выступая за сохранение экономической направленности, обращали внимание на то, что проблема социальной исключенности не региональная, а национальная, и ее надо решать на национальном уровне. Вопрос в том, является ли региональная политика подходящим средством для помощи лицам (или группам лиц) или она имеет дело с помощью отдельным территориям? Возникающий внутри региональной политики конфликт экономической и социальной целей затрудняет ее проведение. Ведь если главное — помощь бедным, то часто дешевле помочь им уехать из депрессивного региона.

Критики региональной политики уже давно утверждают, что отсталые регионы — по своей сути бедные и неподходящие места для размещения современных производств, и побуждение компаний устраиваться в этих регионах может вызвать отрицательный эффект и снизить национальную конкурентоспособность. Аналогичный аргумент высказывался в дебатах по поводу социальной исключенности: являются ли населенные пункты, страдающие от социального неравенства, разумным местом для ведения там бизнеса? не будет ли лучше для индивидов, живущих в таких регионах, получить дополнительные навыки и переехать куданибудь работать?

Несмотря на эти аргументы, на цель снижения уровня социальной исключенности выделяется все больше средств в программах по региональной политике — начиная с 1990;х гг. от 13 до 25% всех расходов Структурных фондов ЕС направляется на решение вопросов социальной исключенности. Современная тенденция состоит в том, что помощь, оказанная ЕС, больше не ориентируется только на рабочие места, доход и экономическую конкурентоспособность, а включает и широкий спектр неэкономических вопросов, таких как социальное неравенство, равные возможности и защита окружающей среды.

• [1] См.: Martin R. Reviving the Economic Case for Regional Policy // Spatial Policy in a Divided Nation / Hart M., Harrison R. (eds). London: Jessica Kingsley, 1992. P. 270−290.
• [2] В данном параграфе аббревиатурой ЕС будем обозначать и европейские сообщества, создававшиеся с 1950;х гг., и выросший на их основе Европейский союз, образованный в 1992 г. Подробнее о региональной политике ЕС см. гл. 10.
• [3] См.: White Paper. Competitiveness: Helping Business to Win. London: HMSO, 1994. Cm 2563.
• [4] См.: Brennan A., Rhodes J., Tyler Р. New Findings on the Nature of Economic and Social Exclusion in England and the Implications for New Policy Initiatives // Discussion Paper 101, Department of Land Economy, University of Cambridge. Cambridge, 1998.