Парламент в системе государственной власти: мировой опыт и российская практика

Парламент (англ. parliament, франц. parlement, от parler — говорить) — высший представительный законодательный орган власти.

Парламенты существуют сотни лет. Их прототипы были в Древней Греции и Древнем Риме, и именно римский Сенат дал свое имя современным законодательным собраниям.

Первые европейские парламенты были созваны в Исландии (конец 800-х гг.), Ирландии (930) и Англии (1215). Первоначально функцией парламента было не законотворчество, а сословное представительство. Так, английский парламент зародился как орган, представляющий интересы феодалов, с целью контроля финансовых расходов короля.

Позднее, в эпоху буржуазных революций XVII—XVIII вв. парламент помимо представительства стал осуществлять и законотворческую функцию.

В настоящее время парламенты существуют практически во всех политических системах. Они называются по-разному, в соответствии с национальными политическими традициями народного представительства (ассамблеи, сенаты, палаты, думы, сеймы и т. д.), играют различную роль в системе государственной власти, имеют различный политический статус.

Государствоведы приписывают парламенту следующие функции.

• 1. Всенародное представительство. Хотя парламент зародился как орган аристократического представительства (палата лордов в Великобритании, палата пэров во Франции), в процессе расширения политических прав и свобод человека в состав данного органа стали проникать выходцы из иных, неаристократических сословий. Сегодня парламент служит в первую очередь местом представительства политических предпочтений всех социальных групп населения данного государства (хотя некоторые страны чтут и сохраняют традиции аристократического представительства в парламенте).
• 2. Обсуждение, принятие и одобрение актов, определяющих основные направления государственной политики.

Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть хотя бы формально обсуждены и одобрены парламентариями. Однако разработка и инициирование законов либо иных политических документов исходит в основном от исполнительной власти, а члены парламента могут даже не обладать правом законодательной инициативы.

• 3. Бюджетный контроль. Обычно парламенты контролируют решения правительства относительно распределения и расходования бюджетных средств.
• 4. Рекрутирование политической элиты. Данная функция ярко выражена в парламентских государствах. Например, премьер-министр и члены правительства в Великобритании обязательно проходят довольно длительную «парламентскую школу», поскольку исполнительную власть формируют члены фракций, набравших большее количество голосов в ходе парламентских выборов. В президентских и смешанных республиках функция рекрутирования политических элит ограничивается полномочиями парламентариев в сфере кадровых назначений высших должностных лиц.
• 5. Политический контроль над государственными элитами. Объектами такого парламентского контроля выступают глава государства и правительство, контрольными механизмами являются соответственно импичмент и вотум недоверия. В демократических странах способы парламентского контроля варьируются в зависимости от формы правления. Так, импичмент используется в президентских системах; вотум недоверия — в парламентских государствах, оба механизма контроля — в смешанных формах правления. В парламентских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, может быть смещен в любое время через вотум недоверия.

В ФРГ в октябре 1982 г. канцлер Г. Шмидт, возглавлявший социал-демократическую партию, был смещен со своего поста христианским демократом Г. Колем; в Великобритании премьер-министра М. Тэтчер в 1990 г. сместила ее собственная консервативная партия, заменив Дж. Мейджором.

В президентских формах правления допускается отстранение президентов от должности до истечения установленного срока, в случае если удастся доказать их виновность в совершении серьезного преступления (обычно уголовно: о).

Процедура импичмента, как правило, включает в себя следующие элементы:

• • преступление, влекущее импичмент, позиционируется как представляющее серьезную угрозу безопасности и общественному благополучию;
• • наказание — отрешение от должности и уголовная ответственность — может быть наложено после отстранения виновного от должности и лишения его иммунитета;
• • решение об импичменте принимается квалифицированным большинством парламентариев, после чего обычно требуется соответствующее судебное заключение.

Основным плюсом импичмента является мобилизация политической власти при возникновении угрозы конституционному строю либо правопорядку. Однако импичмент может играть и деструктивную роль в системе власти, когда исполнительная и законодательная ветви контролируются партиями, враждебными по отношению друг к другу. Тогда импичмент может быть употреблен в политтехнологических целях. Чтобы предотвратить такое злоупотребление, процедура импичмента технологически усложнена, а конституционные требования для признания высшего должностного лица виновным крайне высоки. Вот почему основным инструментом политической ответственности должностных лиц является не вотум недоверия или импичмент, а конкурентные периодически проводимые политические выборы, в ходе которых народные избранники должны подтвердить свои мандаты. Выборы являются важнейшим средством самоконтроля парламентариев.

6. Артикуляция и агрегация интересов общественности. Общепарламентские дебаты, открытые слушания могут выступать «рабочими площадками» для выражения и четкого оформления интересов и требований отдельных социальных групп (особенно если в парламенте представлено множество партий). Также парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и выступать тем самым в качестве институтов политической социализации. При выполнении данной функции значимую роль играет даже не реальный вес парламента в политической системе, а его авторитет в глазах общественности.

По оценкам экспертов, наибольший политический вес в системе государственной власти европейских стран занимает парламент Италии; однако он является наименее популярным среди граждан государственным институтом. Авторитет итальянского парламента подорван во многом благодаря тому, что он, имея весомые полномочия, не смог предотвратить правительственных кризисов в республике. Вместе с тем парламент Исландии, практически не влияющий на выработку политического курса страны, пользуется наивысшим доверием в глазах общественности^[1].

Таким образом, реальный вес парламента в национальной политической системе определяется множеством факторов, основными из которых являются: исторические традиции народного представительства, специфика формы правления и территориального устройства государства, тип политического режима. Например, Конгресс США играет весьма активную роль в законотворческом процессе и контроле бюрократической элиты, тогда как Всекитайское собрание народных представителей собирается крайне редко, в основном для заслушивания заявлений партийных лидеров и утверждения решений руководящей партии.

Парламенты различаются не только по своим функциям, но и по структуре.

Так, есть однои двухпалатные парламенты. Каждая из палат отличается как полномочиями, так и принципами формирования.

Верхняя палата легислатуры может формироваться по сословно-аристократическому, территориально-представительному или функциональному признакам. Данные признаки могут сочетаться в каждой отдельной стране.

Верхняя палата в европейских странах исторически формировалась как представительство аристократических сословий, которое созывалось монархами время от времени для консультаций и фискальных сборов. Так образовывалась, в частности, палата пэров Франции, включавшая духовенство и высшую аристократию. В настоящее время наследственный принцип формирования сохранился только в Великобритании. Однако и там палата лордов — крупнейшая наследственная палата парламента — подвергается радикальному реформированию, влекущему окончательную ликвидацию наследственной титулованной аристократии.

Помимо сословно-аристократического, на практике при формировании верхней палаты легислатуры также применяется принцип территориального представительства. В федеративных государствах (США, Россия) верхние палаты парламентов обеспечивают представительство территориальных единиц государства. Так, в Сенате верхней палате американского парламента — равным образом представлены все 50 штатов.

Вместе с тем наличие верхней палаты парламента характерно не только для федеративного государства. В унитарных системах (например, во Франции) и функция верхней палаты легислатуры заключается в контроле над процессом определения государственной политики (одобрении законов, утверждении заключенных президентом договоров, кадровых назначений, утверждениях импичмента и т. д.).

Нижняя палата парламента всегда олицетворяет всенародное политическое представительство и потому обычно формируется одинаковым образом. Территория государства делится па равные по численности населения избирательные округа, и от каждого округа в парламент избираются депутаты, но мажоритарной или пропорциональной системе голосования.

До 1866 г. парламент Швеции насчитывал четыре палаты, нижняя из которых была организована для крестьянства и представляла основную массу населения.

Полномочия между верхней и нижней палатой распределяются неодинаковым образом в различных государствах. В большинстве двухпалатных парламентских систем одна палата доминирует, а другая наделяется более ограниченными полномочиями.

Французский Сенат в основном занимается представительством и защитой региональных интересов, тогда как Палата Общин наделена основными полномочиями в сфере законотворчества и контроля за бюрократической элитой.

В парламентских государствах безусловно доминирует палата представителей всего населения, поскольку именно из ее состава формируется кабинет министров и именно ей подотчетно правительство.

Внутренняя структура палат парламента дифференцируется по идеологическому (партийные фракции, депутатские блоки) и функциональному (парламентские комитеты, комиссии, рабочие группы) принципам.

Фракцией называется количество мест в парламенте, замещаемых членами определенной политической партии. Депутатские блоки формируют независимые парламентарии, попавшие в палату на основе мажоритарных выборок. Комитеты парламента — это внутренние организационные единицы легислатуры, образованные по отраслевому принципу деятельности парламентариев (в сфере здравоохранения, социального обеспечения, бюджетной и налоговой политики и т. д.). Парламентские комиссии и рабочие группы — это более динамичные формирования, которые создаются в структуре парламента по текущим вопросам (совместная работа над законопроектом после его отклонения верхней палатой или главой государства, расследование вопроса о снятии депутатской неприкосновенности или выдвижения обвинения президенту и т. д.).

Сравнительный анализ работы фракций и комитетов в ведущих мировых демократиях свидетельствует: в парламентских республиках определяющее влияние на работу легислатуры оказывают депутатские фракции и развитая партийная дисциплина, тогда как в государствах с президентской или смешанной формой правления эффективность работы представительного органа предопределяет организованность комитетов, а партийная дисциплина там слабая либо вообще отсутствует. Иначе говоря, чем слабее партии, тем сильнее комитеты и наоборот.

Члены британской Палаты Общин почти всегда голосуют в соответствии с партийной линией и редко нарушают инструкции своих партийных лидеров. Именно соблюдение партийной дисциплины определяет в таких странах судьбу как фракции, так и правительства, поскольку члены кабинета министров остаются у власти до тех пор, пока их поддерживает парламентское большинство. В США и Франции, где парламентарии и высшие чиновники не столь взаимозависимы, как в парламентских государствах, у депутатов отсутствует необходимость четко соблюдать партийную линию. Конгрессмены-демократы и республиканцы вольны решить, придерживаться ли им в ходе голосования мнения их партийных лидеров либо нет. Вместе с тем структура американского конгресса гораздо более стабильна, чем английской палаты представителей. Комитеты конгресса высоко специализированы, располагают значительным профессиональным обслуживающим аппаратом, действуют на основе четкой регламентации и разделения труда, копируют структуру органов исполнительной власти Штатов. Именно организация работы комитетов американского конгресса во многом определяет успех законотворческой деятельности палаты. Напротив, в Великобритании парламентские комитеты аморфны и обычно создаются под конкретный законопроект.

Неодинакова в различных странах и степень профессионализма парламентариев. Знаменитые слова М. Вебера о том, что политика есть профессия и призвание, материализуются в каждой стране по-разному. Специализированные школы для парламентариев-политиков отсутствуют, поэтому вехами депутатского мастерства выступают парламентские трибуны, опыт представительства в региональных либо муниципальных легислатурах, работа в профильных комитетах и комиссиях, встречи с избирателями и т. д. В так называемый молодых демократиях парламентарии, как правило, не имеют опыта работы в легислатурах и потому руководствуются интуицией. Во многом благодаря этому парламенты молодых демократий переизбираются обычно на 30—45% своего состава. В системах с укоренившимся парламентаризмом уровень ротации депутатского корпуса составляет 15—20%. Три четверти депутатов стран Европы имеют, как правило, 15—25-летний опыт парламентской практики на региональном или местном уровне до того, как они приходят в общенациональный парламент. Однако рост профессионализации депутатов, характерный для стабильных демократических политических систем с большим парламентским прошлым, сегодня оборачивается проблемой несменяемости профессиональных политиков. Парламентарии, переизбираясь на очередной срок, не только совершенствуют навыки законотворчества, но и оттачивают технологии борьбы за власть и злоупотребления ею.

Профессионализм итальянских парламентариев за период с 1950 по 1990 г. достиг такой степени, что ротация депутатского корпуса вообще остановилась. Партийная элита переизбиралась в одном и том же составе практически всегда, изменения затрагивали только средние части списков, а некоторые депутаты вообще переизбирались в парламент с 1948 г. Нестерпимость этого зрелища и стала одной из причин операции «чистые руки», проведенной в Италии в 1990 гг. Тогда против 50% депутатов были возбуждены уголовные дела и степень обновления составила 70%. Вот почему обретение равновесия между «жизнью для политики» и «жизнью за счет политики» актуально в настоящее время для парламентариев как развивающихся, гак и развитых демократий.

История российского парламентаризма формально начинается в апреле 1906 г., с созыва первой Государственной думы Императором Николаем П. Вместе с тем традиция российских представительных учреждений имеет гораздо более глубокие корни. Это и племенная демократия древних славян, и вечевые учреждения Руси, и Земские соборы, и деятельность Уложенной комиссии в XVIII в., и земское представительство в XIX в., и крестьянское самоуправление на уровне общины. Сословно-представительные учреждения на Руси и в России служили важнейшим публичным механизмом преодоления кризисов национальной государственности.

Земский собор в начале XVII в. прекратил «смуту» на Руси и легитимизировал царскую династию Романовых; в начале XX в. именно с созывом Государственной думы открылась новая, конституционно-правовая, страница истории Российской Империи; в августе — сентябре 1998 г., в период кризиса легитимности президентской власти, именно парламент стал посредником между президентом и общественностью.

Запоздалая (по сравнению с западноевропейскими странами и США) институциализация российского парламента при наличии столь древних и прочных традиций сословного представительства — это один из феноменов национальной государственности. Обилие неблагоприятных факторов и внешних угроз, всегда сопровождающих развитие России, слишком часто требовало концентрации властных полномочий у главы государства в ущерб народному представительству. Вот почему парламент России всегда был, по словам ряда современных исследователей, «нелюбимым дитятей» как для русских монархов, так и для первого президента. События октября 1993 г., названные в публицистике «расстрелом российского парламента», попытки инициирования Верховным Советом РФ импичмента Б. П. Ельцину с очевидностью свидетельствуют, что взаимоотношения первого российского президента и депутатов не были безоблачными.

Александр I не согласился с проектом М. М. Сперанского, который предложил в 1802 г. сформировать сословно-представительское учреждение в системе государственной власти Российской Империи. Вместо этого царь-" освободитель" учредил Государственный совет, имевший статус совещательного, консультативного органа при государе. Государственный совет просуществовал без коренных изменений целый век (!). В это самое время сословное представительство в западноевропейских странах и США развивалось полным ходом. Последний император России Николай II относился к Думе негативно, вспоминал Манифест о ее учреждении как «кошмар октября 1905 г.», неоднократно предпринимал попытки превратить парламент в законосовещательный орган, гораздо более доверяя Государственному совету. Первая Дума в Российской Империи просуществовала 72 дня, а вторая — 104.

В свою очередь, и российские представительные органы местного самоуправления часто были настроены к главе государства и высшему чиновничеству не просто крайне враждебно, но порой беспочвенно, воспринимая их не в качестве коллег по созиданию национальной государственности, а как непримиримых идейных врагов.

По свидетельствам историков, Дума первого созыва (1906) считала основной своей задачей принятие лишь одного закона, радикально решающего аграрный вопрос, и не хотела заниматься кропотливой законотворческой деятельностью. Основным поводом для ее роспуска послужило то, что большинство депутатов отказалось осудить революционный террор. Более того, 180 депутатов, которые не согласились с роспуском Думы первого созыва, собрались в Выборге и обратились с воззванием к гражданам не платить налоги, за что и были заключены в тюрьмы. Состав и поведение Второй Думы (1907) были схожи с ее предшественницей.

Об этом свидетельствует текст Манифеста Императора Николая II от 3 июня 1907 г: «Значительная часть состава второй Государственной Думы не оправдала ожиданий Наших. Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй, приступили многие из присланных от населения лип к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению Государства.

Деятельность этих лиц в Государственной Думе послужила непреодолимым препятствием к плодотворной работе. В среду самой Думой внесен был дух вражды, помешавший сплотиться достаточному числу членов ее, желавших работать на пользу родной земли.

По этой причине выработанные Правительством Нашим обширные мероприятия Государственная Дума или не подвергала вовсе рассмотрению, или замедляла обсуждением, или отвергала, не остановившись даже перед отклонением законов, каравших открытое восхваление преступления и сугубо наказывавших сеятелей смуты в войсках. Уклонившись от осуждения убийств и насилий, Государственная Дума не оказала в деле водворения порядка нравственного содействия Правительству, и Россия продолжает переживать позор преступного лихолетия.

Медлительное рассмотрение Государственной Думой Росписи Государственной (государственного бюджета. — Ю. Г.) вызвало затруднение в своевременном удовлетворении многих насущных потребностей народных.

Право запросов Правительству значительная часть Думы превратила в способ борьбы с Правительством и возбуждения недоверия к нему в широких слоях населения" .

Лишь с созывом Третьей Думы (1907—1912) в России началась истинная законотворческая деятельность парламента. По отзывам современников, Думы того времени не несли в себе никакого конструктивного, созидательного для российской государственности потенциала, не могли стать поддержкой важнейших и сложнейших политических и административных реформ, проводимых правительством Империи. Так, известный исследователь думского представительства начала XX в. Смирнов пишет: «В Думе выделилась плеяда видных ораторов, но ни одного крупного политического деятеля, обладавшего подлинной государственной мудростью и надлежащей силой воли». Известный историк Морис Палеолог, поддерживая думских политиков, писал: «Временное правительство (основу которого составляли как раз думцы. — Ю. Г.) — люди честные, серьезные, бескорыстные, но ни один из них не обладает ни политическим кругозором, ни бесстрашием и смелостью, которых требует трудная ситуация России». Авторитетный политолог Ричард Пайпс, питая искреннюю симпатию к русской либеральной интеллигенции, тем не менее замечает, что «русская бюрократия, видимо, обладала каким-то знанием, которым не владели те прекрасные люди, которые пришли к власти на волне февральской революции» .

Успех развития российского парламента и сегодня во многом определяется способностью и желанием конструктивного взаимодействия главы государства и депутатов в сферах народного представительства и законотворчества.

Российский парламент — Федеральное Собрание РФ — является одним из органов государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Поскольку этот статус парламента закреплен в главе «Основы конституционного строя Российской Федерации», изменить его возможно только, пересмотрев базовые принципы организации современной демократической государственности России.

Парламент России состоит двух палат.

Порядок формирования нижней палаты — Государственной Думы Федерального Собрания РФ — определяется федеральными законами от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права па участие в референдуме граждан Российской Федерации» .

Выборы в Госдуму назначаются Президентом РФ раз в пять лет и осуществляются на пропорциональной избирательной модели относительного большинства, что предполагает:

• • деление всей территории РФ на избирательные округа с приблизительно одинаковым числом избирателей в каждом и установление избирательного барьера (с 2007 г. процентный барьер на выборах повышен с 5 до 7%, однако на выборах 2016 г., в связи с поправками в законодательство о выборах, принятыми в октябре 2011 г., избирательный барьер вновь составит 5%);
• • составление политическими партиями списков кандидатов в депутаты;
• • проведение выборов и распределение парламентских мандатов в соответствии с их результатами.

Партии, преодолевшие процентный барьер, получают места пропорционально полученным голосам. Партии, не преодолевшие процентный барьер, не получают мест в парламенте. Те места, на которые могли бы претендовать эти партии, перераспределяются между партиями-победительницами, увеличивая их присутствие в Госдуме. Всего в нижней палате российского парламента 450 мест.

Структура Государственной Думы представлена депутатскими объединениями, к которым относятся фракции и депутатские группы. Фракциями называются объединения депутатов, сформированные на основе партии или избирательного блока. Депутаты, не вошедшие во фракции, могут образовывать депутатские группы. Согласно постановлению Госдумы от 29.12.2003 регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов. Эта норма способствовала вступлению многих депутатов-одномандатников во фракцию «Единой России» .

В Госдуме шестого созыва, избранной 4 декабря 2011 г., четыре партии сформировали свои фракции: «Единая Россия» (238 чел.), КПРФ (92 чел.), «Справедливая Россия» (64 чел.), ЛДПР (56 чел.).

В соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» верхняя палата российского парламента — Совет Федерации Федерального Собрания РФ — формируется путем пропорционального представительства от каждого субъекта РФ: по одному члену от законодательного и исполнительного органов государственной власти.

Парламент субъекта РФ избирает члена Совета Федерации на срок полномочий этого органа. Представитель от двухпалатного парламента субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока ее полномочий. Представитель от исполнительной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (либо руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

До 2000 г. в Совет Федерации входили главы субъектов РФ и спикеры региональных парламентов по должности. В 2000 г. всенародно избранный Президент РФ В. В. Путин обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой проверки действовавшего на тот момент порядка формирования верхней палаты парламента на соответствие нормам Конституции РФ. По мнению В. В. Путина, при прежнем способе формирования Совета Федерации участие глав субъектов РФ в реализации федеральной законодательной власти являлось антиконституционным, так как противоречило принципу разделения властей. Поскольку руководитель субъекта РФ является главой исполнительной власти субъекта Федерации, он никак не может осуществлять законотворческую деятельность на уровне верхней палаты парламента. Более того, эффективную работу Совета Федерации способны обеспечить лишь постоянно работающие на своих местах депутаты, а не губернаторы, изредка собирающиеся на заседаниях. Конституционный Суд РФ согласился с Президентом, следствием чего стало изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Функциональная структура палат парламента России представлена их руководством (председателем и его заместителями), советом палат, а также комитетами и комиссиями. Каждый парламентарий обязан вступить в какой-либо комитет или комиссию — структурное образование парламента, объединяющее депутатов в определенной сфере деятельности (комитет по природным ресурсам и природопользованию, по делам национальностей; комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции, счетная комиссия и т. д.) — Из числа руководителей палат, лидеров фракций или руководителей комитетов и комиссий образуется совет палаты — орган, определяющий очередность рассмотрения законопроектов, повестку дня и т. д. Руководят палатами председатель и его заместители, которые избираются на срок полномочий палаты.

Статья 94 Конституции РФ определяет статус российского парламента в качестве представительного и законодательного органа власти Российской Федерации.

Как представительный орган Федеральное Собрание РФ выражает политические интересы и волю граждан Российской Федерации, которые обеспечиваются путем демократических выборов. Депутаты нижней палаты российского парламента — Государственной Думы Федерального Собрания РФ — выступают от имени своих избирателей — граждан Российской Федерации, независимо от их экономического, социального положения, происхождения и вероисповедания, а члены верхней палаты парламента — Совета Федерации Федерального Собрания РФ — представляют субъекты РФ пропорциональным образом (по два человека от каждого субъекта РФ). Таким образом, все субъекты РФ равноправны с точки зрения представительства вне зависимости от их экономического положения (донор или реципиент), конституционного статуса (республика, край, область, автономный округ, город федерального значения) и численности населения.

Как законодательный орган РФ парламент обладает исключительным правом принимать законы — правовые акты высшей (после Конституции РФ) юридической силы. Кроме парламента правом законотворчества не может обладать никто.

В рамках своей исключительной законотворческой компетенции российский парламент обладает самостоятельностью и независимостью, что соответствует принципам народного представительства и разделения власти в правовом демократическом государстве. Вместе с тем в процессе своей законодательной деятельности Федеральное Собрание РФ взаимодействует с другими ветвями власти: Президентом РФ, Правительством РФ, судебной системой.

Это взаимодействие осуществляется в ходе законотворческого процесса, предполагающего следующие обязательные этапы: внесение законопроекта в Госдуму; подготовка законопроекта к рассмотрению; обсуждение законопроекта в Госдуме и принятие палатой соответствующего закона; рассмотрение закона в Совете Федерации и его одобрение; промульгация закона.

Рассмотрим подробнее данный алгоритм.

1. Внесение законопроектов в Госдуму Федерального Собрания РФ (или законодательная инициатива).

В России воспользоваться данным правом могут: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Госдума, депутаты Госдумы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ. По вопросам своего ведения правом законодательной инициативы обладают: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. Законодательные предложения иных субъектов также могут быть переданы в Госдуму, но палата не обязана их рассматривать, в отличие от материалов, представленных субъектами права законодательной инициативы.

Перечень субъектов права законодательной инициативы в России широк, но сравнению с иными государствами. В развитых демократиях правом законодательной инициативы обладают преимущественно органы и должностные лица исполнительной власти, которые, реализуя государственную политику, лучше осведомлены о необходимости и работоспособности законов в той или иной сфере.

При внесении законопроекта в Госдуму предоставляют пакет документов, содержащий: пояснительную записку, текст законопроекта, список федеральных законодательных актов, которые утрачивают юридическую силу либо будут изменены с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование; заключение Правительства РФ на законопроект (если предлагаемый акт затрагивает финансовые аспекты деятельности государства).

2. Подготовка законопроекта к рассмотрению.

На данном этапе Совет Госдумы направляет законопроект в профильный комитет, который и отвечает далее за его судьбу в рамках палаты, и вносит работу над проектом в программу законодательной деятельности палаты. Одновременно законопроект вносится на рассмотрение всем субъектам права законодательной инициативы. Если законопроект касается высших судов РФ или относится к предметам совместного ведения субъектов РФ, то он направляется и в эти органы государственной власти. Результаты рассмотрений законопроекта возвращаются в комиссии для изучения, после чего составляется один законопроект, который и будет вынесен на первое чтение, а также разослан субъектам права законодательной инициативы. Остальные варианты остаются в качестве поправок и дополнений.

3. Обсуждение законопроекта в Госдуме и принятие палатой соответствующего закона.

Федеральные законы принимаются палатой в трех чтениях; для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ необходимо четыре чтения.

В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, необходимость его принятия, дается оценка соответствия его норм Конституции РФ. Сначала выступает инициатор законопроекта, затем следует содоклад представителя ответственного комитета, далее — вопросы, замечания и предложения парламентариев и всех желающих, приглашенных на обсуждение. По результатам первого чтения Госдума может отвергнуть законопроект, сразу принять его как закон либо (что происходит чаще всего) принять закон в первом чтении и продолжать работу над ним. После первого чтения законопроект рассылается па рассмотрение в законодательные представительные органы субъектов РФ. Если две трети парламентов субъектов РФ отвергнут федеральный закон, он не допускается до второго чтения и создается согласительная комиссия Думы с представителями региональных парламентов.

Во втором чтении обсуждаются вес поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к принятию и отклонению закона, затем поправки, по которым комитет не принял решения. Происходит голосование по указанным поправкам, затем выносится на голосование принятие закона во втором чтении. Текст закона вновь рассылается всем заинтересованным в его принятии органам и лицам. В случае если проект не получил большинства голосов, он возвращается в профильный комитет на доработку.

В ходе третьего чтения парламентарии голосуют за законопроект в целом. На этой стадии законотворчества не допускается обсуждение закона, внесение в него поправок. Допустимы лишь редакционные уточнения.

Регламент Госдумы оставляет парламентариям свободу деятельности относительно времени рассмотрения законопроекта. Вот почему некоторые проекты могут обсуждаться в первом, втором и третьем чтениях за один день (такое иногда бывало в российской парламентской практике).

4. Рассмотрение закона в Совете Федерации и его одобрение.

После принятия закона Госдума в обязательном порядке направляет его в Совет Федерации. Верхняя палата парламента может рассматривать либо не рассматривать закон, за исключением тех, которые подлежат обязательному рассмотрению (акты по ратификации международных договоров, финансовым вопросам и т. д.). В случае если Совет Федерации не приступил к рассмотрению закона в течение 14 дней с момента сто получения от Госдумы, такой закон считается одобренным и далее отправляется Президенту для подписания и обнародования.

В случае отклонения закона Советом Федерации Госдума может:

• 1) принять закон простым большинством голосов с учетом поправок и замечаний Совета Федерации (всех или части), а затем вновь направить закон в верхнюю палату;
• 2) принять в прежней редакции закон вторично, но квалифицированным большинством голосов;
• 3) сформировать согласительную комиссию из парламентариев верхней и нижней палат, чтобы преодолеть разногласия. В случае если по результатам работы согласительной комиссии Госдума принимает поправки Совета Федерации, она голосует за законопроект простым большинством, в противном случае она преодолевает вето Совета Федерации квалифицированным большинством голосов, принимая закон в прежней редакции.
• 5. Промульгация закона.

Закон, принятый парламентом, направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования текста закона. В течение 14 дней со дня поступления закона Президенту РФ он может его подписать либо мотивированно отклонить (например, по причине нечеткости редакции акта, его противоречия Конституции РФ, своего несогласия с отдельными положениями и др.). Не подлежат президентскому пето только федеральные конституционные законы и законы о поправках Конституции РФ^[2].

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» акты палат Федерального Собрания подлежат официальному опубликованию в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (pravo.gov.ru).

Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

В случае если Президент РФ воспользовался правом отлагательного вето, дополнительными этапами законотворческой деятельности могут быть:

• • принятие Госдумой поправок и предложений Президента простым большинством голосов и принятие закона в новой редакции;
• • преодоление президентского вето квалифицированным большинством голосов парламентариев каждой палаты и в данном случае обязательная промульгация закона Президентом (проголосовать двумя третями голосов за закон должны обе палаты);
• • учет палатами некоторых предложений Президента, принятие закона простым большинством голосов и направление на подпись Президенту, который решает: подписать либо отклонить исправленный закон.

Помимо законотворческой деятельности, которая составляет основное занятие парламентариев, Федеральное Собрание РФ реализует функции в сфере кадровых назначений, парламентского контроля, формирования иных органов государственной власти.

Так, в кадровой сфере Госдума:

• дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. В течение семи дней после внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ Госдума обязана рассмотреть ее и вынести соответствующее решение. В рамках указанного срока кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен явиться в Думу и ответить на вопросы парламентариев в течение получаса. После этого представители парламентских фракций и депутатских групп высказываются в поддержку либо против кандидата. Затем по кандидатуре проводится тайное либо открытое голосование (форма голосования выбирается по решению депутатов). В случае отклонения кандидатуры Госдумой Президент в течение семи дней со дня голосования вносит вторую кандидатуру; если и она будет отклоненатретью (также в течение недели). При этом можно трижды представлять Госдуме одну и ту же кандидатуру, и необязательно новые (так указано в постановлении Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»). После трехкратного отклонения кандидатур Президент РФ распускает Госдуму, назначает новые выборы палаты и Председателя Правительства РФ, но своему усмотрению.

В 1998 г. Президент РФ Б. Н. Ельцин трижды вносил на утверждение Госдумы кандидатуру С. В. Кириенко на пост главы Правительства РФ. Кандидатура была утверждена в третий раз, под угрозой роспуска Госдумы;

• дает согласие на назначение на должности и освобождение от них Председателя Центрального Банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, пятой части членов ЦИК. Кандидатуры на все указанные должности назначаются по результатам тайного либо рейтингового голосования, когда часть кандидатов отсеивается (так избираются Уполномоченный по правам человека и члены ЦИК). Для утверждения кандидатур достаточно простого большинства голосов палаты.

В области кадровой политики Совет Федерации:

• • назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, Верховного Суда РФ, а также представителей в высшую квалификационную коллегию судей. Кандидатуры на указанные должности Совету Федерации представляет Президент РФ лично либо полномочный представитель Президента в палате по его поручению. Совет Федерации по результатам тайного голосования назначает председателя, его заместителей и членов Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда, а также членов Конституционного Суда (Председателя, его заместителей и секретаря Конституционного Суда последний избирает сам в ходе тайного голосования из состава назначенных судей);
• • назначает на должность и освобождает от нее Генпрокурора и (с 1999 г.) его заместителей. Кандидатура на должность Генпрокурора представляется Президентом; затем она утверждается верхней палатой по результатам тайного голосования простым большинством голосов. В случае если кандидатура не нашла поддержки парламентариев, Президент представляет новую;
• • назначает на должность и освобождает от нее заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава се аудиторов. Порядок назначения аналогичен предыдущему;
• • назначает па должность и освобождает от нее пять из 15 членов ЦИК России из числа кандидатур, предлагаемых органами государственной власти субъектов РФ. Голосование проходит по каждой кандидатуре отдельно, повторного голосования по одной и той же кандидатуре не допускается. Досрочное освобождение членов ЦИК России от своей должности производится путем тайного голосования палаты.

В сфере политического контроля Госдума также реализует ряд полномочий, а именно:

• выдвигает обвинение Президенту РФ.

Не менее трети депутатов российского парламента выносит предложение о выдвижении обвинения Президента. Предложение должно содержать конкретные указания па признаки преступления главы государства. Затем формируется специальная комиссия палаты, председатель которой избирается в результате открытого голосования. Комиссия формируется по принципу пропорционального представительства депутатских фракций. Комиссия проводит расследование, но существу дела, в ходе которого может запрашивать материалы, приглашать на свои заседания должностных лиц, экспертов и т. п. По итогам работы комиссии формулируется обвинение, сущность которого докладывается на заседании Госдумы. После этого проводится голосование. За выдвижение обвинения должно проголосовать квалифицированное большинство депутатов Госдумы.

Обвинение Президенту РФ выдвигалось парламентом РФ трижды: в марте и сентябре 1993 г. (Верховным Советом РФ), а также в мае 1999 г. (Госдумой). В ходе последней попытки Госдумой было выдвинуто обвинение Б. 11. Ельцину по пяти пунктам: развал СССР; разгон Съезда народных депутатов и Верховного Совета в 1993 г.; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Ни по одному из пунктов обвинения не было набрано необходимых 300 голосов: за обвинение в развале СССР проголосовало 239 депутатов, за обвинение в событиях 1993 г. — 263, за обвинение в развале армии — 241, за обвинение в войне в Чечне — 283, за обвинение в геноциде российского народа — 238;

• решает вопрос о недоверии Правительству РФ.

Председатель Правительства ставит перед палатой вопрос о доверии возглавляемому им правительству. Данный вопрос выносится на голосование. Если решение о доверии не получает простого большинства голосов депутатов, на голосование ставится вопрос о недоверии правительству. Если и по данному вопросу простого большинства голосов не получено, вопрос снимается с обсуждения и правительство остается. Таким образом, Правительство может поднимать перед Госдумой вопрос о доверии, но собственной инициативе.

В свою очередь, Госдума вправе ставить вопрос о недоверии Правительству. Его выдвигает инициативная группа, состоящая не менее чем из одной пятой от общего числа депутатов. Недоверие может быть выражено по отношению к Правительству в целом, а не к отдельным министрам. Вопрос о недоверии Правительству вносится в повестку дня и рассматривается палатой в течение недели со дня внесения. В ходе рассмотрения Госдумой вопроса о недоверии Председатель Правительства либо его заместитель может выступить перед парламентариями, ответить на вопросы депутатов. В результате открытого или тайного голосования простым большинством голосов принимается постановление о недоверии Правительству. Данное постановление отсылается Президенту, который может отправить Правительство в отставку, а может не предпринимать ничего. В случае если Госдума в течение трех последующих месяцев принимает повторное постановление о недоверии Правительству, Президент обязан либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Госдуму.

В России постановление о недоверии Правительству было принято Думой только один раз, в 1995 г., когда его Председателем был В. С. Черномырдин. В ответ Правительство поставило вопрос о доверии перед Госдумой. Поскольку отказ в доверии мог повлечь за собой роспуск палаты, данный вопрос не выносился на голосование. Вместо этого был проведен предварительный подсчет голосов парламентариев с договоренностью: если недоверие Правительству не будет поддержано большинством депутатов, то Правительство снимает с повестки дня парламента вопрос о доверии. Именно так и случилось.

Контрольные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ ограничиваются отрешением Президента от должности. Совет Федерации получает постановление Госдумы о выдвижении обвинения против Президента, а также заключение Верховного Суда РФ о правомерности этого обвинения. Вопрос об отрешении Президента от должности выносится на голосование палаты. При получении квалифицированного большинства голосов принимается соответствующее постановление, которое затем направляется со всеми документами в Конституционный Суд. В случае положительного вердикта Конституционного Суда РФ Совет Федерации принимает окончательное решение об отрешении главы государства от должности.

Также контролирующими можно считать полномочия палат обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами: о толковании Конституции РФ; соответствии российской Конституции законов и иных нормативных правовых актов, а также не ратифицированных международных договоров; соблюдении процедуры выдвижения обвинения против Президента РФ (с данным вопросом полномочен и обязан обращаться только Совет Федерации). При этом соответствующие обращения имеют право подавать только палаты в целом либо группы парламентариев численностью не менее одной пятой.

К формам парламентского контроля можно отнести вопросы и запросы депутатов, «правительственный час», парламентские запросы от имени соответствующей палаты, час заявлений депутатов, парламентские слушания.

Парламентский (депутатский запрос) представляет собой обращение от имени палаты (депутата) к органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления, должностным лицам. Ответ на парламентский запрос должен быть получен в течение 15 дней со дня обращения и в обязательном порядке оглашается на заседании палаты. На запрос депутата обязаны отреагировать в течение 30 дней; оглашение ответа на заседании палаты не требуется.

" Правительственный час" проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ в форме ответа на вопросы, которые парламентарии задают приглашенным членам Правительства, Генпрокурору, Председателю Центрального Банка РФ, председателю ЦИК России, иным руководителям органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления. Подготовка «правительственного часа» возлагается на профильный комитет или постоянную комиссию. Обычно в ходе «правительственного часа» приглашенным должностным лицам задают не более двух вопросов о проблемах социального либо экономического развития России, заранее сформулированных в письменной форме. Дополнительные вопросы могут задаваться устно парламентариями. Процесс обсуждения ответов протекает в форме депутатских прений (групповых дискуссий), по результатам которых палата принимает постановления, обращения, рекомендации к высшим органам государственной власти (Президенту, Правительству), даст поручения Счетной палате РФ или решает принять поступившую информацию к сведению.

Парламентские слушания проводятся палатами по вопросам своего ведения в открытом или закрытом режиме. Цель данных мероприятий — привлечение внимания власти и общественности к отдельным проблемам развития государства. Инициатива проведения тематических парламентских слушаний может исходить от инициативной группы парламентариев (не менее 15 чел.), комитетов, комиссий, Председателя палаты либо Совета палаты. Парламентарии и представители СМИ уведомляются о проведении соответствующих слушаний не менее чем за 10 дней до их проведения, формируется и утверждается список приглашенных лиц. Парламентские слушания проводятся в форме выступлений парламентариев, приглашенных лиц, ответов докладчиков на вопросы. По итогам слушаний принимаются рекомендации и иные не правовые, т. е. не обязательные для исполнения акты Совета Федерации.

Палаты российского парламента также принимают участие в решении вопросов внутренней и внешней политики.

Так, к полномочиям Госдумы относится:

• • ежегодное утверждение федерального бюджета па текущий год и двухлетнюю перспективу;
• • утверждение ежегодного отчета Правительства об исполнении бюджета;
• • утверждение федеральных налогов и сборов;
• • заслушивание докладов и отчетов Председателя Счетной палаты РФ по итогам предварительных, текущих и ревизионных финансовых проверок;
• • принятие законов о корректировке отдельных статей государственного бюджета на текущий финансовый год в отдельных ситуациях;
• • объявление амнистии, т. е. полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших уголовное преступление, изменение наказания на более мягкое либо снятие судимости с лиц, отбывших наказание;
• • принятие обращений и заявлений по вопросам международного характера;
• • рассмотрение вопросов внешней политики РФ в связи с тематическими обращениями Президента, актами Правительства, а также по собственной инициативе парламентариев и их групп.

Совет Федерации осуществляет следующие внутрии внешнеполитические полномочия:

• утверждение изменения границ между субъектами РФ. Соответствующие субъекты приходят к взаимному соглашению об изменении границ. Данное соглашение, утвержденное парламентами субъектов, а также карта местности направляются в Совет Федерации для рассмотрения и утверждения.

Например, Советом Федерации были приняты соглашения о передаче некоторых населенных пунктов из одного субъекта РФ другому (Владимирская и Нижегородская области);

• • утверждение указов Президента о введении военного чрезвычайного положения не позднее 72 часок с момента уведомления палаты о соответствующем решении Президента;
• • решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами государства. Совет Федерации дает соответствующее разрешение в форме постановления о направлении воинских формирований для участия, например, в миротворческой деятельности в ходе разрешения военных конфликтов;
• • ратификация и денонсация международных договоров, дача согласия на назначение дипломатических представителей России в иностранные государства и межправительственные организации, принятие заявлений и обращений, выражающих позицию палаты по вопросам внешней политики;
• • назначение выборов Президента. Выборы нового главы государства назначаются Советом Федерации на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран предыдущий Президент. От времени назначения до дня выборов должно пройти не менее четырех месяцев. Если Президент прекратил свои полномочия досрочно (как было с Б. Н. Ельциным 31 декабря 1999 г.), верхняя палата назначает новые выборы не позднее чем через три месяца после прекращения действующим президентом своих полномочий.

Порядок осуществления палатами своих полномочий определен в специальных регламентах.

Так, Госдума работает в режиме пленарных заседаний в ходе сессий: весенней (с 12 января по 20 июня) и осенней (с 1 сентября, но 25 декабря). Весенняя сессия Совета Федерации продолжается с 25 января по 15 июля, осенняя — с 16 сентября по 31 декабря. Обычно заседания палат открыты, хотя в некоторых случаях при одобрении большинства парламентариев они могут проходить в закрытом режиме. На закрытые заседания СМИ не допускаются, а стенограммы не публикуются.

Палаты заседают раздельно. Совместные заседания проводятся в Кремле, при заслушивании посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений глав иностранных государств.

Помимо общих пленарных заседаний в палатах проводятся заседания Совета палат, заседания комитетов и комиссий. Также парламентарии встречаются с избирателями, работают в комитетах и комиссиях, депутатских группах и фракциях.

Заседания палат правомочны в присутствии более половины парламентариев.

Решения и постановления палат принимаются в результате голосования (открытого или тайного). Возможно использование электронной системы подсчета голосов либо голосование по бюллетеням. Открытое голосование может быть общим (когда осуществляется простой подсчет поднятых парламентариями бюллетеней) и поименным (когда каждый парламентарий оглашает, за какое решение он отдает свой голос). Также практикуются количественное (выбор варианта: «за», «против», «воздержался»), рейтинговое (голосуются одновременно несколько кандидатур, результаты голосования сопоставляются и выбирается та, которая собрала наибольшее количество голосов), альтернативное голосование (выбор одного из предложенных вариантов).

Деятельность народного представителя не исчерпывается работой в стенах парламента. Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации работают соответственно в избирательных округах и в тех субъектах РФ, которые они представляют. Они ведут прием граждан, изучают поступившие к ним жалобы о нарушении прав и законных интересов своих избирателей и принимают меры по устранению причин этих нарушений.

Среди обязанностей российского парламентария: неизменное присутствие на заседаниях палаты, работа в профильном комитете либо комиссии, поддержка постоянной связи с избирателями, ежегодное предоставление декларации о доходах, запрет заниматься иной оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской и творческой, обязанность соблюдать нормы парламентской этики.

Однако данные обязанности не носят юридического характера, поскольку ст. 98 Конституции РФ закрепляет юридическую неприкосновенность (парламентский иммунитет) народных избранников. Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации в течение всего срока полномочий не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания (кроме случаев их задержания на месте преступления), не могут подвергаться личному досмотру (кроме случаев, предусмотренных федеральным законом для обеспечения безопасности других людей). Парламентарии не могут быть привлечены к ответственности за высказанное мнение, выраженную при голосовании позицию, иные действия, соответствующие их статусу. Вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности решается соответствующей палатой по представлению Генпрокурора. Палаты рассматривают прокурорское представление, принимают по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем прокурора. С другой стороны, орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают соответствующей палате парламента о прекращении дела либо о вступлении в юридическую силу приговора суда.

Перед российскими парламентариями вопрос о привлечении депутата к уголовной ответственности ставился Генпрокурором неоднократно. За период с 1993 по 2012 г. мандата были лишены четыре депутата Госдумы.

В демократически развитых странах парламентский иммунитет компенсирует жесткая партийная дисциплина и работоспособный институт отзыва депутатского мандата избирателями. В молодых демократиях данные элементы парламентской ответственности лишь начинают свое развитие.

Например, в Японии редкий депутат осмеливается проголосовать за законопроект вразрез с выработанной партийной линией. Специальные представители от каждой фракции отслеживают процесс голосования. Вместе с тем обсуждение законопроекта происходит в рамках каждой фракции весьма оживленно, с приглашением на заседания ответственных чиновников.

Развитый парламентаризм предполагает также наличие и работоспособность государственных органов, образуемых представительной властью. В России к таким госорганам относятся Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Счетная палата РФ.

Сравнительно молодым для нашей страны и в некотором роде альтернативным прокуратуре органом контроля за соблюдением прав человека является институт Уполномоченного по правам человека. Это разновидность института омбудсмана, под которым понимается «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений»^[3].

Институт омбудсмана генетически связан с общественным движением за права человека. Так, во всех государствах потребность в этом институте возникает тогда, когда наступает осознание того, что на данном этапе существующие институты контроля прежде всего за деятельностью административной власти (судебный и парламентский контроль) оказываются неспособны качественно выполнять возложенные на них функции и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Впервые должность Омбудсмана была учреждена в Швеции в 1809 г. В большинстве государств мира институт защитника народа сформировался значительно позже, во второй половине XX столетия. Поскольку уполномоченный по правам человека избирается парламентом и подконтролен в своей деятельности представительной власти, эффективность данного института тем выше, чем более значимую роль играет парламент в системе разделения государственной власти. Однако на сегодняшний день уполномоченные по правам человека действуют более чем в 100 странах, что свидетельствует о гибкости данных институтов, способности их «вписываться» не только в политические системы не только развитых, но и молодых (в том числе поставторитарных) демократий.

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией РФ 1993 г. Пункт «д» ч. 1 ст. 103 Конституции относит к ведению Госдумы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» .

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий не зависим и не подотчетен каким-либо госорганам и должностным лицам. Он имеет свой аппарат сотрудников, финансируется за счет отдельной строки в бюджете.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

• 1) рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;
• 2) анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
• 3) развитие международного сотрудничества в области прав человека;
• 4) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;
• 5) подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту РФ, в Совет Федерации РФ и Госдуму, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генпрокурору;
• 6) выступления с докладами на заседаниях Госдумы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;
• 7) направление в Госдуму специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения нрав и свобод граждан в Российской Федерации;
• 8) обращение в Госдуму с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;
• 9) обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан;
• 10) принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;
• 11) анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;
• 12) информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;
• 13) направление госорганам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Средством реагирования Уполномоченного на обнаруженное им нарушение прав является представление, адресованное органу или должностному лицу, которое своим решением, действием (бездействием) ущемляет права личности. В представлении Уполномоченный высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела, рекомендуя органу или должностному лицу изменить принятое им решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину ущерб. Субъекты, в адрес которых направлены представления, обязаны проинформировать Уполномоченного о предпринятых действиях либо о своей позиции по данной жалобе в определенный законом срок. При отсутствии удовлетворительного ответа в срок Уполномоченный вправе обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры либо может информировать об этом главу администрации субъекта РФ, парламент и общественность.

Не менее важным инструментом воздействия на органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в сфере прав человека является доклад Уполномоченною по правам человека. Это официальный документ, содержащий информацию о состоянии и проблемах прав человека в России или регионе; мерах, которые были приняты Уполномоченным и сотрудниками его аппарата по восстановлению нарушенных прав граждан, по совершенствованию законодательства в этой сфере и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; о предложениях и рекомендациях Уполномоченного по развитию образования, просвещения и сотрудничества в области прав человека, форм и методов их защиты. Оценки, предложения и рекомендации Уполномоченного основываются на обобщенном анализе поступивших жалоб и обращений граждан, сведений, полученных в результате посещения Уполномоченным и его сотрудниками государственных учреждений и иных организаций. Доклад Уполномоченного направляется высшим должностным лицам государства или региона, а также публикуется в официальных органах печати. Это позволяет миллионам россиян узнать о ситуации с правами человека, деятельности и рекомендациях Уполномоченного по ее улучшению, о противоправных действиях (бездействии) государственной власти, повлекшем нарушения прав человека и, таким образом, эффективно использовать орудие гласности в защиту прав человека.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», конституцией (уставом) и законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Учреждение института омбудсмана является исключительной компетенцией российских субъектов. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. К настоящему времени должность омбудсмана имеется в большинстве субъектов РФ.

Кроме того, сегодня при различных органах государственной власти учреждаются специализированные уполномоченные, например по правам ребенка, военнослужащих, лиц, находящихся в местах лишения свободы. О приемлемости такого подхода свидетельствует опыт зарубежных государств, в частности Швеции и ФРГ. Особую эффективность в настоящее время демонстрирует Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации П. Астахов.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации устанавливает партнерские отношения с государственными органами и должностными лицами правоохранительной системы, региональными омбудсманами, неправительственными правозащитными организациями российского, иностранного и международного уровня. Это рабочее взаимодействие осуществляется на основе двусторонних (или многосторонних) соглашений, договоров.

В целях оказания консультативной помощи при Уполномоченном действует Экспертный совет, в состав которого приглашены квалифицированные юристы, признанные специалисты и общественные деятели, обладающие необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина, а также представители российских правозащитных организаций.

При отлаженном взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ, неправительственными общественными организациями, правоохранительными органами положение с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России может существенно улучшиться.

Вместе с тем на сегодняшний день адаптация института омбудсмана в России и реализация его потенциала определяется действием политических, социальных, правовых и культурных факторов, сопутствующих трансформации российского политического режима от авторитарного к демократическому.

Среди этих факторов можно выделить: социально-политическую обстановку в стране и регионе, уровень общественной активности в социально-политической сфере; степень зависимости парламента от исполнительной власти; позицию власти и структур гражданского общества (прежде всего правозащитного движения) к внедрению института омбудсмана; личностные и профессиональные качества самого уполномоченного.

Помимо омбудсмана, российский парламент формирует Счетную палату РФ — еще один весьма важный в контексте развития государственности институт финансового контроля над деятельностью госорганов и должностных лиц. Поскольку Счетная палата РФ независима от исполнительной власти, ее контроль над управлением государственными финансовыми средствами носит внешний характер.

Статус, состав, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты РФ определяется Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» .

Возглавляет Счетную палату РФ Председатель, который избирается Госдумой сроком на шесть лет. Заместитель Председателя Счетной палаты РФ избирается Советом Федерации. Аудиторы Палаты также назначаются парламентом (по шесть аудиторов каждой палатой) на шестилетний срок. Каждый из аудиторов курирует определенную сферу контрольной деятельности Счетной палаты РФ (контроль над бюджетом и внебюджетными фондами, над государственными корпорациями, над частными хозяйствующими субъектами и т. д.). В подчинении аудиторов состоят инспекторы, осуществляющие проверки, и подчиненные им сотрудники профильных департаментов, управлений и отделов Палаты, составляющих ее аппарат.

Объекты контроля Счетной палаты РФ — государственные и муниципальные органы, организации и учреждения.

Предметами контрольных мероприятий Счетной палаты РФ являются процессы формирования и использования средств федерального и региональных бюджетов и целевых внебюджетных фондов; средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части, передаваемой из Федерального фонда обязательного медицинского страхования; средств Центрального Банка РФ; федеральной собственности, в том числе имущества, переданного в оперативное управление и хозяйственное ведение; средств, полученных государственными учреждениями от приносящей доход деятельности; государственных внутренних и внешних заимствований; государственных долговых обязательств; государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, и долга иностранных государств перед Российской Федерацией и др.

При проведении контрольного мероприятия ревизуются документы и иные материалы, содержащие данные о предмете контроля. В процессе контрольной деятельности инспекторы Счетной палаты РФ имеют право беспрепятственно посещать все объекты контроля: государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений — изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов Счетной палаты РФ, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.

В результате контрольной деятельности Счетная палата РФ подготавливает отчеты, принимает представления и обращения.

Отчет Счетной палаты РФ содержит основные результаты контрольного мероприятия, выводы и предложения (рекомендации) в соответствии с поставленными целями. Так, ежегодный отчет о проверке проекта бюджета либо о проверке исполнения бюджета за истекший финансовый год обязательно заслушивается Госдумой.

Также по итогам проверок Счетная палата РФ принимает представление. Этот документ содержит обязательные к рассмотрению предложения Счетной палаты РФ органам государственной власти РФ, руководителям объектов контрольного мероприятия о принятии мер по устранению выявленных в ходе его проведения нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности.

Обращение Счетной палаты РФ в правоохранительные органы подготавливается в случаях, если выявленные на объектах контрольного мероприятия нарушения законодательства РФ содержат признаки действий должностных лиц, влекущих за собой уголовную ответственность или требующих иных мер реагирования. К обращению Счетной палаты РФ в правоохранительные органы прилагаются копии отчета о результатах контрольного мероприятия, актов, но результатам контрольного мероприятия на объектах с обязательным приложением копий первичных документов, подтверждающих факты выявленных правонарушений, письменных объяснений и замечаний должностных лиц объекта контрольного мероприятия по акту (актам) проверки и заключения по ним Счетной палаты РФ, а также другие необходимые материалы.

В настоящее время в связи с актуализацией стратегического планирования в российской государственной политике — с переходом на схему трехлетнего планирования государственного бюджета, принятием Концепции социально-экономического развития России до 2020 г. и среднесрочных стратегических программ социально-экономического развития субъектов РФ — перспективными направлениями деятельности Счетной палаты РФ становятся экспертно-аналитическая деятельность, аудит эффективности и стратегический аудит. Результативность внедрения данных инновационных методов во многом будет зависеть от ряда факторов, таких как: совершенствование российской социально-экономической статистики, конструктивизация взаимодействия Счетной палаты РФ с иными контрольно-ревизионными госорганами РФ, укрепление статуса Счетной палаты РФ как субъекта действительно внешней, не зависимой от иных органов государственной власти и управления финансово-контрольной деятельности.

Актуальные проблемы развития российского парламентаризма вытекают из непреодоленного до сих пор в России настороженного отношения главы страны и высших политических чиновников к народному и территориальному представительству. Эта боязнь обеспечить достойные нормативно-правовые, организационные, институциональные условия законодательному представительному органу, вполне попятная в отдельные времена социально-политической дезинтеграции нашего государства, не преодолена и в настоящее время. История первого президентства Б. Н. Ельцина, названная некоторыми исследователями «борьбой с зачатками российского парламентаризма», с очевидностью демонстрирует это.

И сегодня роль Федерального Собрания в системе государственной власти невелика по отношению к парламентам развитых демократий, как свидетельствуют оценки специалистов в области сравнительного государствоведения.

Например, процедура импичмента Президенту, равно как и механизм выражения недоверия Правительству, практически нереализуемы. И дело тут не в коротких сроках между отдельными процедуральными стадиями и не в большом количестве задействованных лиц, а в отсутствии у российского парламента реальных гарантий против его роспуска главой государства. Приведенные в данной главе факты коллизий между парламентом, первым российским Президентом и Правительством убедительно доказывают это. В то же время, как свидетельствует международная практика контрольной деятельности парламентаризма, наибольшую эффективность демонстрирует применение процедуры импичмента к отдельным должностным лицам уровня министерств, ведомств, судебных органов. Создание конституционно-правовых условий для выражения российским парламентом импичмента указанным категориям политиков и высших чиновников повысило бы авторитет Федерального Собрания в системе российского политического контроля.

В демократически развитых странах мира именно парламент является основной рабочей площадкой лоббизма. Данная функция парламента вытекает из его сущности как основного органа артикуляции интересов общественности. В России ввиду функциональной слабости национального парламента, деятельность групп интересов происходит преимущественно в недрах исполнительной власти, приобретая, таким образом, непрозрачный, неподконтрольный населению характер. В связи с этим требуется скорейшее принятие закона о лоббизме и лоббистской деятельности, главным институтом которой должен стать именно парламент.

Пока не преодоленной проблемой развития отечественного парламентаризма является отсутствие должной открытости, публичности в его деятельности. Так, в России число открытых парламентских слушаний, заседаний с приглашением СМИ и общественных организаций невелико по сравнению с другими странами. Требует совершенствования механизм учета мнений и предложений некоммерческих организаций в ходе экспертизы законопроектов и, в частности, общественного контроля бюджета. В настоящее время обостряется проблематика отсутствия связи парламентариев с регионами либо избирателями, чьи интересы они представляют. Все это существенно снижает авторитет парламента в глазах общественности.

Еще одна группа проблем связана с неразвитостью механизмов и процедур политической ответственности парламентариев, неработоспособностью норм и правил парламентской этики. Так, с 2002 г. в электронных СМИ регулярно появлялись сообщения, свидетельствующие о регулярном отсутствии депутатов на пленарных заседаниях Госдумы без уважительных причин. 25 октября 2005 г. Комиссией по этике Госдумы сообщалось: число хронических прогульщиков превышает половину всего депутатского корпуса. Из 450 депутатов более 225 регулярно не приходят на заседания. Обычно присутствуют не более 50 парламентариев.

Наконец, одной из самых болезненных проблем российского парламентаризма является низкая степень профессионализма представителей российского народа. Из мировой парламентской практики известно, что подготовка и принятие законов требует не только профильного высшего образования, но и десятилетий работы. 85% депутатов Госдумы первого созыва (1993) не внесли ни одной законодательной инициативы. Сегодня ситуация улучшается, однако не столько качественно, сколько количественно. В последние 10 лет, по данным специалистов, Госдума принимает до сотни законов в год, сокращая процесс их обсуждения до минимума (несколько дней). Для сравнения среднее время обсуждения и принятия одного закона парламентом США составляет около месяца. Соответственно, возрастает необходимость институциализации подготовки профессиональных политиков-законотворцев в России.

В процессе развития современного российского парламентаризма важно не только учитывать позитивный международный опыт, но и помнить важнейший национальный исторический урок: неосвоенность парламентских инструментов достижения социального компромисса дважды обусловила в XX в. крах российской государственности. Это тем более важно помнить в свете усиления роли исполнительной власти в госаппарате — общемировой тенденции развития государственности XXI в.

• [1] Cm.: Norton Ph. Conclusion: Legislatures in Perspective // West European Politics. July. 1990. Vol. 13. P. 146.
• [2] Законы о поправках в Конституцию РФ принимаются в случае, если необходимо изменить ту или иную норму Основного закона (кроме гл. 1, 2 и 9, которые не могут быть изменены), принимаются по процедуре конституционных законов, а затем подлежат одобрению не менее чем двумя третями парламентов субъектов РФ.
• [3] Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1998. С. 9.