Соотношение экологического и других отраслей российского права

После обсуждения и уяснения предмета и методов экологического права и законодательства возникают вопросы его размежевания и соотношения с некоторыми другими отраслями права и законодательства России, которые являются достаточно дискуссионными, но требуют ответа для упорядочения регулирования общественных отношений, повышения их эффективности, исключения дублирования и параллелизма. Наиболее актуальными являются следующие проблемы: какова специфика соотношения экологического права с международным правом? как экологическое право взаимодействует с гражданским правом? с градостроительным законодательством?

Международное право — составная часть российской правовой системы

Взаимодействие международных и российских эколого-правовых терминов и институтов

Экологическое право взаимодействуете международным правом, включающим среди других немало и природоохранных требований. Согласно ст. 15 Конституции если международным договором РФ, ратифицированным в установленном порядке, закреплены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. В ст. 15 Конституции указывается, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. При анализе взаимодействия международного и экологического права становится более ясным понятие составной части правовой системы.

Проблемой является то, что нормативного акта, который бы исчерпывающе перечислял общепризнанные принципы и нормы международного права, не существует. Таковыми принято считать те, которые одобрены в ООН и других авторитетных международных организациях после признания их Россией. Активизация международных связей России предполагает развернутое рассмотрение теоретической и практической проблемы соотношения международных и национальных требований в области охраны окружающей среды, их взаимного влияния друг на друга.

Состояние экологического права и законодательства в международном и национальном контексте не может не привлекать внимания исследователей ввиду усиливающейся глобализации общественных процессов, где использованию природных ресурсов земного шара, особенно невозобновляемых полезных ископаемых, принадлежит одно из ведущих мест. Обострение энергетических проблем, усиление мирового финансово-экономического кризиса, попытки передела Мирового океана и находящихся в нем биологических и минеральных запасов актуализируют вопрос о соотношении и взаимодействии международного и национального права в области природопользования и охраны окружающей среды.

Взаимоотношения общепризнанных принципов и норм международного права и российских правовых требований, категорий, институтов в сфере экологии являются весьма разнообразными, разноплановыми и могут быть рассмотрены с различных позиций и по различным направлениям. Представляют интерес степень общности эколого-правовой терминологии, взаимопроникновение и трансформация международных и национальных эколого-правовых принципов и институтов, направления их дальнейшего взаимовлияния.

Как и в других отраслях знаний и науки сравнительный анализ содержательных представлений международного права и российского законодательства начинается с сопоставления понятий и обозначающих их терминов, которыми в конечном счете определяются круг рассматриваемых проблем и набор способов их решения. Ключевыми здесь становятся термины «окружающая (природная) среда», «экология», «экологическая безопасность», «устойчивое развитие» .

Возникшие к середине XX в. проблемы обеспечения рационального природопользования и окружающей человека среды проживания обусловили формирование на европейском и североамериканском континентах новой отрасли знаний, права и законодательства, связанным с названием «окружающая природная среда» (environment). В международных актах и в национальном законодательстве государств этих континентов в «окружение» человека включались природные и антропогенные (созданные человечеством объекты и факторы в виде производства, транспорта, условий труда и сопутствующих ему обстоятельства, а порой и криминогенной среды) условия — все то, что может окружать человека и влиять на его здоровье и качество жизни.

Такое излишне широкое толкование окружающей среды поначалу категорически отвергалось в российском экологическом праве, где в 1970—1980;е гг. фигурировала исключительно «окружающая природная среда» или природа. Порой ставился вопрос — окружающая кого? что? человека?! среда^[1]. Изменения наступили в 1990;е гг., когда в научных исследованиях российских ученых слово «природная» стало порой опускаться, но не из-за исключения природы из контекста среды и не из-за дополнения окружающей природной среды антропогенными объектами и факторами, а ввиду всеобщей договоренности о понимании в России под окружающей средой исключительно природной, естественной среды, что нередко и предлагалось в работах^[2].

Термин «природная среда» страдал тем недостатком, что отрывал проблемы ее сохранения от проблем среды жизнедеятельности человека, а вокруг нее, ради нее, вокруг человека в конце концов и группировались все рассматриваемые возникающие проблемы, требующие все более настоятельно своего немедленного решения. Эта договоренность об «окружающей среде» как окружающей человека природной среде была закреплена с принятием Конституции, толкование понятий и статей которой приводило и приводит к однозначному выводу о понимании окружающей среды исключительно как природной среды, окружающей человека.

Некоторые разночтения по указанному словосочетанию по сравнению с предыдущим национальным законодательством были внесены ФЗ об охране окружающей среды, где в нее включались также не только природно-антропогенные объекты, но и антропогенные объекты. Под последними подразумевались объекты, созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие свойствами природных.

Таким образом, указанные термины и понятия российского экологического права приблизились в некоторой степени к понятиям и терминам международного и зарубежного права, и в этих терминах наступили относительно единое понимание терминов, сочетание, совпадение терминологии, если не полное, то близкое. В международном и зарубежном праве и законодательстве понятие и термин «environment» также сузилось, включая кроме природной среды — природы исторические и культурные места, памятники, искусственные и естественные ландшафты.

Следующим рубежом терминологии стало понятие «экология», на котором национальные и зарубежные представления сошлись в меньшей степени. Под «экологией» (от греч. oikos — жилище, местообитание, родина, дом и logos — понятие, учение — введены немецким зоологом Э. Геккелем в середине XIX в.) зарубежные, а затем и российские ученые стали понимать, прежде всего, науку о природном, окружающем нас доме^[3].

В России под «экологией» стало пониматься нечто, связанное с природой, окружающей природной средой: комитет по экологии, «в городе плохая экология», экологические показатели, экологическая программа, экологическое право, экологическая сертификация. Несмотря на противодействие некоторых российских ученых, особенно естественнонаучного профиля, термин «экология» в указанном значении пробивает себе дорогу, получает признание в законодательных и иных правовых актах РФ: экологические требования, экологические преступления, экологические стандарты.

В настоящее время термин призван означать, разумеется, не дословно науку о доме, пусть даже природном, а окружающую человека природную среду. С мая 2008 г. к наименованию Министерства природных ресурсов добавлено слово «экология», и это не случайно. Апробированный в российской научной, учебной и прикладной литературе конца XX в. термин «экология» получает отражение в Конституции, федеральных и региональных законах, принимаемых как в сфере природопользования, охраны окружающей среды, так и в иных отраслях права и законодательства.

Согласно Конституции предусматриваются:

• — в ч. 2 ст. 41 — поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию;
• — в ст. 42 — право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
• — в п. «е» ст. 71 — отнесение к ведению РФ установления основ федеральной политики и федеральной программы в области экологического развития РФ;
• — в п. «д» ч. 1 ст. 72 — нахождение в совместном ведении РФ и субъектов РФ природопользования; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• — в п. «в» ч. 1 ст. 114 — обеспечение Правительством РФ проведения в РФ единой государственной политики в области экологии.

Анализ конституционных норм, а также положений федерального законодательства приводит к выводу о том, что под экологическим правом и законодательством в России принято понимать две большие и относительно самостоятельные группы норм и актов — природоохранное и природоресурсное право, законодательство об охране окружающей среды и о рациональном использовании природных ресурсов, то есть природоохранное и природоресурсное законодательство.

В зарубежных странах и в международных актах понятие «экология» не получило широкого распространения, что не является серьезным препятствием для взаимопроникновения и взаимодействия природоохранных положений международного и экологических требований национального уровней. Производным от «экологии» стала «экологическая безопасность», предложенная нашей страной в период перестройки конца 1980;х гг. в качестве самостоятельного направления или раздела международной безопасности^[4].

С начала 1990;х гг. этот термин прочно занимает свое место в экологическом законодательстве России, предусматривается в вышеуказанном п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции, но ввиду неприятия термина «экология» (в нашем понимании) зарубежными партнерами, не особенно приживается в международных актах. В ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды дается легальное определение понятия «экологическая безопасность», в котором допускается, по нашему мнению, логическая ошибка обозначения «того же через то же» и из которого не становится более понятными его отличия от смежных понятий и терминов российского экологического права.

И, согласно научным исследованиям, в российском праве до сих пор остаются не ясными различия между природопользованием, охраной окружающей среды и экологической безопасностью. Попытки составления и принятия отдельного федерального закона об экологической безопасности заканчиваются отрицательно ввиду отсутствия самостоятельного предмета и новых способов регулирования^[5].

Новомодным понятием, пришедшим из доклада «Наше будущее» Международной комиссии (Брундтланд) по окружающей среде и развитию 1987 г. и международных актов, стало «устойчивое развитие» (sustainable development), понимаемое Комиссией как развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способности будущих поколений удовлетворять свои потребности. В разных странах устойчивое развитие понимают по-разному: под ним можно рассматривать развитие страны с «неисчерпанием», то есть восстановлением добычи полезных ископаемых и иных природных ресурсов, иначе говоря, экологически обоснованное экономическое и социальное развитие; непрерывно поддерживаемое, самоподдерживающееся, допустимое, сбалансированное развитие^[6].

Исходя из такого указанного смысла устойчивого развития природоохранными можно считать Указы Президента РФ от 04.02.1994 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»^[7] и от 01.04.1996 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»^[8]. В ЛК и ВК, в ФЗ о животном мире, об охране окружающей среды и ряде других получило отражение словосочетание «устойчивое развитие» как принцип российского права. Однако конкретного правового наполнения оно, по нашему мнению, не обрело и употребляется, как нам кажется, по большей части всуе, особенно в чрезвычайных условиях всеобщего кризиса.

Можно высказать и такую точку зрения, что устойчивое развитие предполагает богатые, экономически уже развившиеся страны, а менее развитые должны обретать динамику, наверстывать упущенное, догонять ушедших вперед. В таком контексте надо определяться, к какой категории — устойчивой либо неустойчивой — относится та или иная страна, и из этого выводить собственную концепцию своего «возобновляемого» (с точки зрения природных ресурсов) развития — устойчивого падения, планомерного роста либо иного типа развития. Термин устойчивого развития объединяет тексты международных деклараций с нормами российского права, хотя при недостижении четкости и единства понимания, надлежащего осмысления термина это объединение выглядит достаточно внешним, временным, фасадным, ожидающим более конкретного юридического, а не только философско-мировоззренческого наполнения.

Представляет проблему внедрение воспринятых российским правом эколого-правовых институтов, почерпнутых из международного права и законодательства зарубежных стран. Основными, воспринятыми из законодательства других стран и международного опыта эколого-правовыми институтами и субинститутами российского экологического права можно считать право каждого на благоприятную (надлежащую, достойную, соответствующую требуемому качеству) окружающую среду и обеспечивающую реальную реализацию этого права предварительную оценку воздействия каждого проекта хозяйственной деятельности на окружающую среду.

Провозглашенные в большинстве европейских стран права граждан на благоприятную среду, как и на своевременное получение полной и объективной экологической информации, на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, включены в ст. 42 Конституции, но, как и во многих иных странах, оказываются достаточно декларативными, не подкрепленными четкими определениями понятий и соответствующим механизмом реализации^[9].

Осуществление и защита права на благоприятную среду и иных экологических прав физических и юридических лиц является одним из направлений развития российского права. К ним примыкают права и свободы человека и гражданина, связанные с использованием, владением и распоряжением землей, недрами, водами, лесами, объектами животного мира, иными объектами окружающей среды. Правовое регулирование деятельности по предоставлению и обеспечению реализации указанных прав этого последнего поколения прав человека и гражданина в определенной мере осуществляется, но наталкивается на их необеспеченность материальными условиями жизни общества, состоянием правовой и экологической культуры, системой правоохранительных и природоохранных органов.

Само понятие «благоприятной среды» представляется размытым. В ст. I ФЗ об охране окружающей среды под понятием «благоприятная окружающая среда» понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Качество окружающей среды — состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью.

Некая виртуальность экологических прав может быть объяснена некоторым несоответствием предоставленных прав и адекватных им обязанностей граждан, государства и его органов, должностных лиц, многовековыми традициями нашего государства. Экологическая составляющая статуса личности играет немаловажную роль в его общем социальном статусе; государства, провозглашающие себя социальными, заявляющие о своей политике, направленной на обеспечение достойной жизни своих граждан, не могут не заботиться о включении экологических прав в общечеловеческие обязательные ценности.

Экологические права и отношения «общество — природа» стали принципом № 1 в Стокгольмской декларации (принята в Стокгольме 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды)^[10], Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (принята в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г.)^[11], в Декларации Конференции в Иоганнесбурге 2002 г., на других международных встречах и в принятых на них актах, участниками которых была Россия. Наша страна одной из первых включила международно признанные экологические права и свободы граждан в свое национальное законодательство путем принятия Закона РФ от 19.12.1991 № 2060;1 «Об охране окружающей природной среды» (утратил силу) и приняла меры для их реализации, осуществления за их соблюдением действенного государственного, муниципального, общественного и международного контроля.

На этом пути предстоит немало сделать в части обеспечения провозглашенных в международном и национальном праве, но не реализованных по-настоящему на практике экологических прав каждого.

Проблемы реализации прав и исполнения обязанностей гражданина и государства являются одними из самых актуальных для формирования правового демократического социального государства и имеют непосредственное отношение к сфере обеспечения охраны окружающей среды, где особенно ощутимы вызовы XXI в.^[12]

Право каждого на благоприятную окружающую среду появилось в Западной Европе, в России недавно и подразумевает состояние среды обитания, качество жизни, труда, отдыха, соответствующие определенным экологическим, прежде всего, санитарно-эпидемиологическим, гигиеническим стандартам, предполагающим пригодную для питья воду, надлежащий атмосферный воздух, кондиционные продукты питания, рекреационные условия. Естественно, к этой подгруппе экологических прав относится наличие соответствующего качества земель, на которых, либо над или под которыми находятся все без исключения остальные, соответствующие качеству природные ресурсы — компоненты окружающей среды. Четкого и категорического оформления «благоприятной среды» однако ни в международном праве, ни в национальном законодательстве не получается^[13].

Полного гарантирования условных стандартов, направленных на реализацию права каждого на благоприятную среду, в России и большинстве других стран не происходит из-за экономических, управленческих и иных трудностей. Часть территории России, пострадавшая от Чернобыльской катастрофы (Брянская, Тульская области, Республика Мордовия и другие регионы), производственной деятельности «Маяка» (Челябинская область), может считаться зоной чрезвычайной экологической ситуации либо, в соответствии с ФЗ об охране окружающей среды, зоной экологического бедствия, где права на благоприятную среду не соблюдаются, но планомерно и медленно осуществляется восстановление пострадавших земель и иных природных ресурсов.

Даже когда немногочисленные иски российских граждан и общественных объединений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, о закрытии цехов, предприятий и устройств, загрязняющих природные объекты, подвергающих их порче, обращения граждан о переселении из-за неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они, как правило, не исполняются из-за отсутствия надлежащего жилья и материальных средств.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 11.03.1996 № 7-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 1 Закона РФ от 20.05.1993 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» положения указанного Закона в противоречие ч. 1 ст. 19 Конституции о равенстве всех перед законом и ст. 42 о праве каждого на благоприятную окружающую среду не защищают в равной мере всех лиц, оказавшихся в зоне радиоактивного загрязнения^[14].

Зарекомендовавший себя прежде всего на американском континенте эколого-правовой институт ОВОС каждого проекта внедряется более двадцати лет на территории нашей страны, но наталкивается на:

• — неготовность библиотечной системы (где должны храниться для обозрения всех желающих граждан проекты хозяйственной и иной деятельности с их экологической оценкой), слабость иных информационных систем;
• — состояние правовой подготовки и правовой культуры граждан, уровень их заинтересованности в рассмотрении и обсуждении этих проектов, незрелость участников общественных слушаний по проектам;
• — отсутствие развитых общественных объединений и иных элементов гражданского общества, призванных защищать в судах и отстаивать нарушенные экологические права заинтересованных физических и юридических лиц;
• — несформировавшуюся судебную и арбитражную практику по рассмотрению исков по проектам хозяйственной и иной деятельности, не соответствующие международным и национальным экологическим требованиям.

ОВОС стала важнейшим элементом типично российского изобретения и института российского экологического права — государственной экологической экспертизы, которая на принципах независимости и профессионализма компетентных экспертов призвана учитывать ОВОС, общественные слушания, альтернативные варианты и принимать положительные либо отрицательные заключения (решения) о допустимости проектируемой деятельности, которая изначально считается, согласно закону, потенциально опасной.

Это — уникальное правовое требование презумпции опасности любого объекта, пока заказчиком не будет доказано обратное, является достижением российского права на современном этапе. В последнее время институты ОВОС и государственной экологической экспертизы испытывают серьезное давление инвестиционной экономики, предпочитающей освобождаться от так называемых административных, считающихся излишними барьеров: специфическая экологическая экспертиза при градостроительной деятельности отменена и включена в общую градостроительную экспертизу проектов.

В дальнейшем предстоит наращивать взаимное проникновение и обогащение принципов международного права и норм национального права в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. Нацеленность российского общества на более полное вхождение в мировое сообщество предполагает расширение творческого использования зарубежного опыта природопользования, выражающегося в применении международных и зарубежных эколого-правовых институтов и сближении, гармонизации, унификации эколого-правовой терминологии, в отечественной практике.

• [1] Реймерс, Η. М. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль. 1990. С. 404−406, 489−495.
• [2] Колбасов, О. С. Коренные понятия экологического права: сб. материалов науч.-практ. конф. 1995−2004. Т. I. М.: ТИССО, 2004. С. 475−479; Петров, В. В. Экологическое право и реальность// Вест. Моск, ун-та. Право. 1990. № 3. С. 3−12.
• [3] Дуглас, У.-О. Трехсотлетняя война. Хроника экологического бедствия. М., 1975; Одум, Е. Основы экологии. М., 1975; Робинсон, Н.-А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М.: Прогресс, 1990. С. 7−12, 30−57.
• [4] Тимошенко, А. С. Глобальная экологическая безопасность — международно-правовой аспект // Советское государство и право. 1989. № 1. С. 87; Тимошенко, А. С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986.
• [5] Словарь-справочник понятий и определений модельного законодательства для государств-участников СНГ. М.; СПб., 2006; Бринчук, Μ. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8/9. С. 118−127; Голиченков, А. К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2003. № 3. С. 53−56; № 4. С. 45−49; № 5. С. 44−49; 2004. № 1.С. 34−41; Голиченков, А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М.: Городец, 2008; Колбасов, О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27−37.
• [6] Данилов-Данильян, В. И. Устойчивое развитие // Глобалистика. Энциклопедия. М.: Радуга, 2003.
• [7] Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 6. Ст. 436.
• [8] Собр. законодательства РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
• [9] Дубовик, Е. Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи // Право и политика. 2004. № 12. С. 58−67; Боголюбов, С. А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Журнал российского права. 2003. № 6. С. 23−33.
• [10] Действующее международное право. Т. 3. М.: Моск, независимый ин-т межд. права, 1997. С. 682−687.
• [11] Там же. С. 687−692.
• [12] Ефимова, Е. И. Развитие института «экологические права и обязанности» в эколого-правовых исследованияхь // Экологическое право. 2004. № 2. С. 8−12; Анисимов, А. П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (конституционно-правовые аспекты); автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 1997; Кузнецова, О. А. Проблемы реализации общепризнанных принципов и норм международного права в правоприменительной деятельности // Аграрное и земельное право. 2001. № 1. С. 87−88.
• [13] Боголюбов, С. А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Конституционное право государств Европы: учеб, пособие. М.; Волтерс-Клувер, 2003. С. 40−58.
• [14] Собр. законодательства РФ. 1996. № 14. Ст. 1550.