Выполнение государством экологических функций

Считая реализацию экологических прав и обязанностей сутью гуманитарной природоохранной проблемы, следует признать на основании ст. 2 Конституции современное государство основным органом и субъектом, ответственным за ее решение ввиду патерналистских настроений большинства россиян и неподготовленности их к самозащите от злоупотреблений, в том числе должностными лицами публичной власти.

Проблема заключается в том, чтобы определить, каким образом государство должно действовать для реализации этой своей важнейшей экологической функции. Или пустить процесс на самотек, дожидаясь стихийного становления гражданского общества и реализации гражданами своих экологических прав и обязанностей? Кто-то может полагать, что спасение утопающих есть дело самих утопающих, и государство тут ни при чем.

В настоящий период поиска новых форм управления экономическими и экологическими процессами актуальными проблемами теории и практики экологического (и не только!) права становится выявление и законодательное закрепление роли государства в организации использования прав и осуществлении обязанностей в области охраны окружающей среды.

В Постановлении Конституционного суда РФ от 14.05.2009 по делу о проверке конституционности положения подп. «б» п. 4 постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 в связи с запросом Верховного Суда Республики Татарстан указывается, что при решении социально-экономических задач должен обеспечиваться баланс интересов субъектов хозяйственной деятельности и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их выполнение^[1].

Для полноценного осуществления своих полномочий по реализации прав и обеспечению экологического благополучия граждан высшими и иными федеральными органами исполнительной власти надо возлагать на них определенные экологические обязанности, проводить анализ их соотношения с экологическими правами — органов власти и граждан, проводить обобщения и подводить итоги состояния природоохранной деятельности исполнительной власти.

Государственные федеральные и региональные органы исполнительной власти должны постоянно заниматься рассмотрением и обеспечением реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду. Администрацией Президента РФ совместно с Правительством РФ проводилось Всероссийское совещание представителей Администрации, Совета безопасности РФ, Правительства РФ, его аппарата, других государственных органов исполнительной власти по борьбе с экологическими правонарушениями, резолюция которого отразила необходимость гласности и объединения государственных и общественных усилий в защите природы^[2].

Правительством РФ принимались распоряжения о подготовке съездов по охране природы, осуществлялась координация мер и сил по выполнению их решений, оказывалась разнообразная помощь общественности в природоохранной деятельности. Практика показывает, что как общественность должна содействовать органам публичной власти, так и они, в свою очередь, должны помогать общественности находить свое место и взаимодействовать с исполнительными органами в охране природы и реализации своих экологических прав и обязанностей.

Должностные лица исполнительных органов, однако, порой плохо знают и не выполняют своих обязанностей по обеспечению реализации экологических прав граждан, не увязывают их со своей будничной работой по обеспечению экологической безопасности. Достаточное в большинстве случаев законодательное регулирование и стимулирование реализации экологических прав не подкрепляются обширными возможностями, арсеналом их защиты и государственного гарантирования, аппаратом пресечения нарушений прав граждан и осуществлением неотвратимости ответственности за эти нарушения.

Этой сфере деятельности не хватает системности, она утопает в череде иных повседневных и не менее актуальных проблем и трудностей исполнения законодательства. Из символа — конституционной цели — экологические права граждан не стали высшей ценностью и смыслом деятельности органов исполнительной власти, как это предусматривается в ст. 2 и 18 Конституции. Получается, что в этой части Конституция — лишь программа, лозунг, а права и свободы не являются непосредственно действующими? Улучшению этого направления единой государственной экологической политики могут способствовать усиление требовательности в системе органов исполнительной власти, внедрение соответствующих административных и технических регламентов, повышение дисциплинарной и административной ответственности за их нарушение, надлежащий подбор и экологическое воспитание должностных лиц сверху донизу.

Обеспечение федеральными и иными органами исполнительной власти реализации экологических прав и выполнения обязанностей физических и юридических лиц начинается с выполнения государственными и муниципальными органами, их должностными лицами своих экологических обязанностей и полномочий. Это общее известное пожелание может быть подкреплено неукоснительной требовательностью к исполнению подготавливаемых и принимаемых в настоящее время процедурных административных регламентов, когда будет важна не только строгость дисциплинарной или административной ответственности, сколько неотвратимость наказания за пренебрежения требованиями этих регламентов, утвержденных законодательными актами. Проблема соблюдения исполнительской дисциплины в условиях расшатывания устоявшейся, традиционной морали и государственности заслуживает глубокого рассмотрения, но выходит за рамки темы.

Оценка работы исполнительных органов и их должностных лиц должна осуществляться, прежде всего, по знанию ими своих должностных обязанностей путем проведения экзаменов, по качеству выполнения служебных инструкций в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Известны требования федерального закона к уровню экологической образованности и компетентности, но на практике они зачастую не соблюдаются, что отрицательно сказывается на деятельности всей системы исполнительных органов.

Судебная, арбитражная и административная практика регулярно сталкивается с экологическими правоотношениями, возникающими на базе актов уполномоченного законом Правительства РФ на обеспечение экологической безопасности, необходимостью выполнения всей системой исполнительных органов требований этих актов в целях обеспечения экологического благополучия граждан, ради которого и должны функционировать исполнительные органы государственной власти.

Экологический правопорядок, соблюдение экологических прав граждан и юридических лиц, выполнение ими своих обязанностей должны обеспечиваться путем неуклонного внедрения режима законности, эффективного функционирования государства, его аппарата. Выполнение государством и его исполнительными органами своих экологических функций и обязанностей существенным образом влияет на формирование экологического правопорядка и реализацию прав граждан, что подтверждается, например, делом о прекращении прав на сельскохозяйственные угодья из-за их нецелевого использования.

Приведем пример^[3]. ООО «Восток-96» обратилось с иском к администрации г. Махачкалы о признании недействительным постановления Администрации г. Махачкалы «Об изъятии у кооператива „Росток“ ОАО „Даггаз“ земельного участка и приостановлении деятельности ООО „Искра-999“ по освоению спорного участка до разрешения спора». Иск удовлетворен. Судебные акты мотивированы тем, что не представлены доказательств нецелевого использования земельного участка сельскохозяйственного назначения или его незаконного выделения истцу. ООО «Искра-999» просит отменить вынесенные по делу судебные акты, считая, что суды не приняли во внимание представленные Махачкалинским комитетом по землеустройству материалы нецелевого использования ответчиком земельного участка.

ФАС Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, решением исполнительного комитета Махачкалинского Совета объединению «Даггаз» в соответствии с постановлениями Правительства РФ разрешено строительство теплиц. Кооперативу «Восток» (правопредшественнику ООО «Восток-96») под строительство теплиц отведен земельный участок с определением его границ на местности.

Акт проверки состояния использования земельного участка не содержит данных о том, в чем заключается нецелевое использование ООО «Восток-96» участка. В связи с тем, что ООО «Восток-96» имело разрешение на осуществление строительства и администрацией не представлено доказательств выделения земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, судебные инстанции обоснованно указали на недоказанность нецелевого использования земельного участка.

По другому делу^[3] об изъятии сельскохозяйственных угодий для строительства автодорог ФАС Волго-Вятского округа установил, что производственный кооператив «Бобино» обратился с иском к Кировскому областному государственному учреждению «Кировское управление автомобильных дорог» о взыскании убытков, причиненных изъятием земель. Исковые требования основаны на Положении о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28.01.1993 № 77 «Об утверждении положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства», и мотивированы неоплатой ответчиком убытков в виде упущенной выгоды, возникших в результате изъятия земель, принадлежавших истцу, под строительство автомобильной дороги.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, постановлением администрации Слободского района Кировской области у СПК «Бобино» изъят земельный участок площадью 41,55 га, в том числе 6,96 га пашни, 1,92 га пастбищ, 1,36 га прочих угодий, 31,31 га леса под строительство автодороги Гнусино — Шихово. Из материалов дела видно, что 2,94 га пашни изъято у истца не временно, а навсегда, восстановление нарушенного производства за счет собственных неиспользуемых земель либо предоставление взамен изъятых других земель сельскохозяйственного использования, находящихся в государственной собственности и расположенных в непосредственной близости от земель истца, невозможно ввиду их отсутствия.

По правилам п. 25 постановления Правительства РФ исчисляется упущенная выгода, вызванная возникшими неудобствами в использовании земель. Дорога разобщает территорию истца, отрезает фермы от пастбищ, что затрудняет перегон скота и ведет к росту затрат на эксплуатацию транспортных средств. Позиция истца подтверждена материалами дела, а ответчик не подкрепил доказательствами свои возражения по иску и вопреки указаниям суда уклонился от составления акта сверки расчетов. При таких обстоятельствах по делу суд правомерно взыскал с ответчика сумму убытков.

Что касается обязанностей публичных органов и их должностных лиц рассматривать итоги (в том числе промежуточные) общественного экологического контроля, о регламентации которых зеленой общественностью систематически вносятся предложения, то они предусматриваются в принятых и действующих федеральных нормативных правовых актах. Это — обязанности оказывать содействие общественным объединениям, учитывать мнение населения или результаты референдума при размещении объектов, деятельность которых может причинить вред окружающей среде, и т. п. (ст. 13 ФЗ об охране окружающей среды), обязанности по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан. За нарушение этих и других служебных обязанностей работников органов исполнительной власти установлена административная ответственность в ст. 8 и других КоАП.

В научной литературе предлагается установить в Конституции либо в федеральных законах экологические обязанности государства, Президента РФ, Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти^[5]. Нам представляется это излишним на данном этапе развития экологических общественных отношений, которые при всей их значимости не требуют дополнительного выделения природоохранных обязанностей федеральных органов. Указанных выше конституционных и законодательных предписаний вполне достаточно для полноценного правового регулирования этих отношений. Главное сейчас заключается в неуклонном и повсеместном выполнении, обеспечении экономическими и организационными средствами того, что уже предусмотрено в законах.

Задачи обеспечения выполнения экологических обязанностей физическими и юридическими лицами возлагаются, прежде всего, на них самих, а также на федеральные и иные органы исполнительной власти как носителей идей российской государственности и гаранта, стержень обеспечения экологической безопасности. Задачи исполнения своих экологических полномочий, включающих и обязанности, возлагаются, прежде всего, на получившие их и вышестоящие исполнительные органы, осуществляющие власть от имени и по поручению народа, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции.

Для того чтобы эта конституционная формула не осталась декларацией, народ должен реализовать свое право на участие в управлении делами государства и его органов, предусмотренное в ч. 1 ст. 32 Конституции. Это право граждан РФ на участие в экологическом управлении и контроле подкрепляется созданием центров общественных связей, иными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, призванных налаживать взаимодействие в области организации и проверки исполнения своих экологических и иных, в том числе взаимных, обязанностей.

Процесс должен иметь двустороннее движение: традиции россиян таковы, что они все еще верят своему государству, его органам исполнительной власти. Последние должны, в свою очередь, показывать пример экологической дисциплины и оказывать помощь формированию гражданского общества и становлению его институтов, которые призваны не противостоять, а содействовать своему государству и его органам исполнительной власти.

Успех экологической деятельности органов публичной власти зависит не только от налаживания и содержания этой деятельности, но и от того, как она будет понята и поддержана теми, на кого она рассчитана, направлена и ради кого осуществляется. Зеленая общественность является одной из самых активных разновидностей российской общественности, запросы которой нельзя не учитывать в деятельности по обеспечению экологической безопасности.

Противостояние защитников природы и органов публичной власти обнаруживается тогда, когда государство, его законодательные и исполнительные органы, должностные лица перестают выполнять свои обязанности либо не извещают население о ходе их выполнения или причинах невыполнения, замыкаются от гражданского общества и его структур, не взаимодействуют с ними, начинают служить не создавшим, избравшим их гражданам, а самим себе.

На современном этапе вносятся предложения о постановке в Конституции и законах РФ задачи формирования правового экологического государства. Правовое государство предусматривается уже в ст. 1 Конституции и можно не без оснований считать его одной из основных характеристик российской государственности. Однако здесь возникает несколько проблем теоретического и практического характера, без постановки и решения которых трудно продвигаться вперед в экономическом, социальном, правовом и экологическом развитии.

В законодательстве отсутствует твердый и полный набор признаков правового государства как феномена права или правовой системы. В трудах юристов, политологов, философов дается примерный перечень составляющих характеристики правового государства, как бесспорных, например народовластие, верховенство права и закона, соблюдение прав и свобод гражданина и др., так и дискуссионных, таких как разделение властей на самостоятельные законодательную, исполнительную и судебную, наличие прав частной собственности на землю и гражданского общества, свобода слова и средств массовой информации.

Можно полагать, что в понятие правового государства входят либо примыкают к нему такие части конституционного строя, как демократичная и социальная направленности, республиканская форма правления государства (ст. 1, 7 Конституции), признание в нем идеологического, политического и экономического многообразия (ст. 8 и 13 Конституции), гарантирование каждому благоприятной окружающей среды (ст. 42 Конституции). Можно обсуждать и иные характеристики правового государства.

Отсюда можно сделать общий вывод: правовое государство не есть однозначное аморфное явление, а сложное построение, включающее до десятка слагаемых разного достоинства и происхождения. Большинство из нас представляют нечто большое и светлое, к чему можно и нужно стремиться. Как долго? Насколько целеустремленно и последовательно? Какими путями? Без ответа на эти и другие конкретные вопросы размышления и беседы о правовом государстве останутся схоластическими. Наверное, мы едины в том, что правового государства в России пока не построено и не было в момент принятия Конституции (разговоры о правовом государстве начались в России в начале XX в.). Тогда получается, что Конституция состоит из норм-целей, то есть программы действий, хотя государственно-правовая наука и общая теория права и государства в основном отвергают такой подход. И правильно делают, так как задачи и функции закона, включая конституционного, заключаются в регулировании общественных отношений, управлении ими, а не в формулировании намерений и деклараций.

Что касается формирования экологического государства и закрепления его в Конституции, то здесь позиции его апологетов еще более слабы. В Конституции присутствуют мифообразные положения и фикции — о референдуме как высшем выражении власти народа (ст. 3 Конституции), о правах и свободах человека, определяющих деятельность исполнительной власти (ст. 18 Конституции), о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции), о недопущении монополизации и недобросовестной конкуренции (ст. 34 Конституции). Поэтому юристам, политикам надо сосредотачиваться не столько на новых проектах дополнений и изменений Конституции, сколько на жесткой инвентаризации ее требований, особенно невыполненных, на путях неуклонной реализации норм Конституции, прежде всего на формировании правового государства как ключевого понятия, определяющего достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 6 Конституции).

Экологическое, как и правовое, государство не может быть построено в одночасье, в такой-то срок. Надо осознать, что идеалу такого государства могут быть посвящены усилия не одного поколения, что надо упорно над ним трудиться из десятилетия в десятилетие и не только Президенту РФ, Правительству РФ, но и каждому гражданину, сверяя свои шаги с матрицей экологического правового государства. Не будем безудержными оптимистами, поймем, что европейская доктрина прав человека пробуксовывает у нас, в частности, из-за недооценки значения обязанностей граждан, общества и государства, но и преодолеем скепсис безнадежности экологического правового государства на российской почве.

Чтобы стать экологическим, правовым государство должно быть сильным, то есть отвечать за свои обещания и исполнение принятых законов, за выполнение судебных решений (большинство которых в настоящее время не реализуется), обеспечивать надлежащие правопорядок и законность. Об этих азах юриспруденции приходится напоминать, поскольку без них размышления об экологическом правовом государстве становятся болтовней, а усиление вертикали государственной и административной власти вызывает кое у кого сомнения в свободе слова и реальности демократии.

Понятно, что усиление государственности и ее экологической составляющей должно идти для блага каждого человека, а не элит и чиновничества, в интересах добра, справедливости (преамбула Конституции) и благополучия народа, а не его мошеннической части, для использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции). Наполнение термина «правовое государство» конкретным, прежде всего конституционным, содержанием, обеспечение действия этих предписаний и публичное решительное требование их выполнения от всех должностных лиц и граждан могут приблизить общество к искомому горизонту, на котором может маячить и термин, понятие «экологическое государство» .

Признаков экологического государства еще меньше и они еще менее конкретны, чем у правового государства. По-видимому, можно исходить из того, что в экологическом государстве реализуются все права граждан, связанные с окружающей средой, безусловно и повсеместно выполняются все соответствующие экологические функции государства, его органов и должностных лиц.

Можно вычленить и развивать проблему формирования экологического государства для очередного раунда научных исследований, где намечать черты, направления, стадии и методы формирования экологического государства. Поиск в науке, даже поначалу не слишком перспективный, может приносить успех при объединении ее итогов, даже промежуточных, с запросами практики, их внедрении в нее. На современном этапе главным представляется не наращивание новых задач — целей — принципов, а планомерная реализация законодательных требований в жизнь, касаются ли они эколого-правового статуса личности либо обязанностей государства по отношению к ней^[6].

• [1] РГ. 2009. 27 мая.
• [2] Экологическая безопасность. Вып. 5. М., 1996.
• [3] Материалы взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .
• [4] Материалы взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .
• [5] Третьякова, А. А. Экологические права граждан по законодательству государств — членов европейского Союза. М.: МГУ, 2003; Миняев, А. О. Конституционные основы охраны окружающей среды: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.: МГУ, 2003; Миняев, А. О. Экологическое право: конституционные основы: учеб. пособие. М.: Городец, 2004. С. 37−54; Позднякова, Е. А. Охрана окружающей среды посредством дисциплинарной ответственности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: ИЗиСП, 2002.
• [6] Правовое государство. Уфа: Башкирский гос. ун-т, 2005−2010.