Разграничение объектов государственного экологического контроля

Актуальной теоретической проблемой осуществления государственного экологического контроля становится проблема разграничения объектов этого контроля в условиях постоянно реформируемой федеративной системы. В федеративных и иных крупных государствах многоступенчатость экологического контроля обусловливает целесообразность и необходимость разграничение этих функций по уровням и подсистемам публичной власти — между общегосударственными, региональными и муниципальными, природоохранными и природоресурсными, управленческими, контрольными и правоохранительными органами.

Россия здесь не является исключением, но процесс этого размежевания происходит не всегда просто ввиду новизны проблем формирования подлинно федеративного государства, трудностей повышения авторитета закона и престижа всего права, следования всех и повсеместно их требованиям, недостаточности опыта надлежащего правопонимания, правоприменения и законодательной техники на всех уровнях российской правовой системы.

Россия — не договорная, а конституционная федерация, строительство которой осуществляется менее века с различными приливами и отливами, удачами и отступлениями, возникновением и решением неизбежно возникающих время от времени проблем. Одним из дискуссионных вопросов на практике стал перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, предусмотренный в ФЗ об охране окружающей среды.

Установившаяся в российском праве традиция регулирования назревших проблем по отраслям права и законодательства предполагает постановку и решение вопроса — к какой отрасли права и в какой отрасли законодательств надо их решать в данном случае? Ответ в значительное мере уже дан тем, что принцип и основы разграничения объектов экологического контроля предусматриваются в головном законе природоохранного законодательства.

Представляется, что проблема не исчерпывается только экологическим, природоохранным правом.

Во-первых, проблемы компетенции, регулирования и осуществления контрольной деятельности составляют институты и используют методы административного права. Взимание платежей (чему предшествует и способствует экологический контроль) пусть даже не налогового, не фискального, а компенсационного характера, их распределение по доходам и расходам заимствуют приемы финансового, бюджетного права и законодательства.

Во-вторых, что еще важнее, организация взаимоотношений федерации и ее субъектов, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами входят в основы конституционного строя, составляя институты конституционного права, что требует применения соответствующих конституционно-правовых методов и более широких подходов к рассмотрению проблем обеспечения федеративного устройства государства, единых прав физических и юридических лиц на всей его территории, привлечения особого внимания к тонким вопросам учета и непротивопоставления интересов целого и его частей.

Конституционные положения являются базой разграничения объектов государственного экологического контроля. Для определения перечня объектов государственного экологического контроля имеет значение вопрос, в какой мере разграничение объектов государственного экологического контроля связано с разграничением и осуществлением прав собственности на природные ресурсы, которое до сего времени окончательно не осуществлено. Ведь контроль является необходимой частью права распоряжения, а также владения и пользования объектом собственности.

Наиболее конкретным нормативным правовым актом регулирования в этой области общественных отношений был Федеральный закон от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу)^[1], которым предусматривались основания внесения земельных участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникают права собственности^[2].

В этом Законе предусматривался порядок разграничения государственной собственности на землю (ст. 6) и разрешение соответствующих споров (ст. 7), которые могут возникать между правоприменителями и природоохранителями. Эти порядок и правила подвергались сомнению и попыткам изменения ввиду затяжного характера предусмотренного в них процесса, но использовались, поскольку других не имелось. Учитывая изложенное, с 1 июля 2007 г. указанный Закон был признан утратившим силу, а ряд его норм переведен в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Явочный и уведомительный порядок разграничения и регистрации прав на земельную собственность и объекты экологического контроля не должен вести к нарушению имущественных прав, к возникновению дополнительных судебных споров.

Долгое время эффективности экологического контроля препятствовали объективные и субъективные трудности: перманентное реформирование и реорганизация природоохранных и природоресурсных органов всех уровней, совмещение в ряде случаев функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов, состояние законности, правопорядка и правовой культуры должностных лиц и населения. Предпочтительным представляется разграничение функций управления и контроля природных ресурсов и всем делом охраны окружающей среды между уровнями публичной власти, как это частично осуществляется применительно к добыче полезных ископаемых, к использованию, охране и воспроизводству лесов, охране и использованию животного мира и ведению охотничьего хозяйства.

Такой подход, включающий в управление важнейшим элементом осуществление предварительного, текущего и постоянного контроля, способствует уравновешиванию и совмещению интересов всей федерации и ее частей, предупреждению конкуренции компетенций и излишних споров вокруг объектов, форм и содержания контрольной деятельности, взаимодействию, взаимодополнению и учету возможностей уровней государственной власти, приближению их к населению.

Этот способ используется при разграничении объектов государственного экологического контроля между уровнями власти. Поэтому перспективному, хотя и не без дискуссий, пути пошло федеральное законодательство и законодательство многих субъектов РФ. Так, государственному экологическому контролю подвергаются объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, к путям сообщения, к федеральному транспорту; связанные с обеспечением обороны и безопасности; с производством ядовитых веществ; особо охраняемые территории федерального значения и другие, находящиеся в ведении РФ, расположенные на землях РФ.

Конкретно практические проблемы разграничения указанных функций должны решаться на основании постановлений Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)»^[3] и от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»^[4].

Теории и практике предстоит ответить на вопросы сочетания государственного (федерального и регионального) и иных видов экологического контроля, их координации между собой, повышения уровня всех видов контроля над состоянием окружающей среды и объектами ее загрязнения. Актуальность социального фактора охраны окружающей среды и использования природных ресурсов предполагает привлечение населения, его органов самоуправления к осуществлению государственного экологического контроля под эгидой самостоятельного государственного органа, подчиняющегося непосредственно Правительству РФ. О создании такого органа говорилось на заседании Совета безопасности РФ в январе 2008 г.

Задачи формирования гражданского общества и развитие идей самоуправления, демократии, о чем неоднократно заявляют в высших эшелонах власти, не исключают, по крайней мере до их окончательной реализации, действенного экологического контроля, осуществляемого государством, которое, по мнению большинства граждан, еще только и может оказать заметное положительное воздействие на состояние окружающей среды.

• [1] Собр. законодательства РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
• [2] Быстров, Г. Е., Клюкин, Б.Д., Гусев, Р. К., Пашова, М. С. и др. Постатейные комментарии к Земельному кодексу РФ и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». М.: КОНТРАКТ, 2002; Боголюбов, С. А., Минина, Е. Л. и др. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю». М.: Юстицинформ, 2002.
• [3] Собр. законодательства РФ. 2009. № 5. Ст. 625.
• [4] Собр. законодательства РФ. 2009. № 14. Ст. 1668.