Правовая охрана лесов – зеленых легких планеты

Законодательные проблемы использования и охраны лесов

Развитие законодательства о лесах и современное правовое понимание леса

Для понимания генезиса современных актуальных проблем теории и практики лесного права необходимо уяснение роли леса в жизни страны, континента и краткой истории развития правового регулирования лесных отношений.

Значение русского леса в хозяйстве нашей страны огромно. Леса занимают 70% территории России, запасы древесины составляют более 75 млрд кубометров. При этом, владея почти четвертью мировых лесных ресурсов, на долю страны приходится чуть более 3% вывозки древесины и столько же мировой лесной продукции. Расчетная лесосека используется менее чем на четверть. Лесной сектор дает стране только 2,5% ВВП и 3,7% экспортной выручки.

Странам с развитой рыночной экономикой не чуждо осуществление государственного управления лесами, закрепление их за государством. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности: доля общественных лесных земель варьируется от 15% в Исландии до 99% в Турции. В Канаде общественные леса составляют более 90%, в США — около 40%. При этом размежевание собственности и управления в федерациях следующее: в Канаде федерации принадлежит около 1/10, а провинциям — около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства: в США на долю федеральных приходится 2/3 государственных лесов, а надолго штатов и местных общественных образований — около 1/3 лесов. Во многих странах идет приобретение государством, властями частновладельческих лесов, могущих иметь природоохранные, заповедные функции. На характере управления и форм собственности сказываются исторические (время освоения, завоевания), социальные, политические факторы, тенденции к объявлению важнейших природных ресурсов и всей окружающей среды общенациональным благом, предметом публичного регулирования.

Законодательное регулирование лесопользования с усилением государственных функций в области лесных отношений и некоторыми ограничениями частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в. Лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают лесное законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права урезывались настолько, что лес переставал порой быть источником прибыли. Созданные лесоохранительные комитеты включали представителей местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда коммерческими последствиями.

В ЛК 1997 г. устанавливались параметры и пределы действия в лесном фонде административного законодательства, законодательства о земле, о животном мире, о водопользовании. Все это было немаловажно, так как в условиях перехода к рыночным отношениям было целесообразно и необходимо отграничить разные виды общественных отношений — лесные, земельные, имущественные и др. — друг от друга, обеспечить их законодательное регулирование в интересах рационального лесопользования, соблюдения прав и свобод человека.

В ЛК определяются современные основы российской лесной политики, правовой охраны и использования лесов, обусловленные развитием общественных и экономических отношений в России в XXI в., вводятся новое понимание леса, лесных участков, их взаимодействия с землями лесного фонда, правила использования, купли-продажи, охраны лесных насаждений. За прошедшее время нормы ЛК подверглись неоднократным изменениям, а также развитию и конкретизации в десятках постановлений Правительства РФ и иных подзаконных актов. Можно констатировать, что лесное право как подотрасль природоресурсного, экологического права продолжает свое развитие, провозглашая приоритетную защиту лесов как рекреационного достояния, обеспечивающего планету достаточным запасом кислорода особенно в условиях существенного изменения климата от выбросов углекислого газа.

Важным для уяснения правовой охраны лесов и лесопользования является понятие леса, которое становится базовым, основным для лесного законодательства. С новым, предусмотренным в ЛК понятием леса связано решение возникших теоретических и практических проблем реализации положений лесного права в условиях инновационной модернизации современной экономики, где получению, экспорту, переработке древесины отводится существенная роль. В ЛК предусматривается, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляется исходя из понятия леса как об экологической системе или как о природном ресурсе. С этим тесно связана ст. 6 Л К, в которой предусматривается, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий, а использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.

Подразделение земель на категории по целевому назначению земель, отнесение их к категориям, перевод их из одной категории в другую и определение земель лесного фонда предусматриваются в ЗК и ФЗ о переводе земель. Правовой режим и назначение категорий земель предусматриваются в гл. XIV-XVIII ЗК.

В ЛК осуществляется «привязка» лесов к землям, на которых они расположены, и в отличие от лесного законодательства предыдущих лет, регулирование использования и охраны лесов осуществляется в зависимости от целевого назначения, использования и охраны этих земель, которые в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 1 ЗК рассматриваются как часть природы, природный ресурс и одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. Весьма показательно и следующее решение законодателя (вытекающее из предыдущего) — границы земель, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с: 1) земельным законодательством; 2) лесным законодательством; 3) законодательством о градостроительной деятельности.

Лесной участок — это земельный участок, границы которого определяются в соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»^[1] и постановлением Правительства РФ от 18.16.2007 № 377 о Правилах проведения лесоустройства^[2]. Законодательные акты продолжают «привязку» лесов к землям, на которых они расположены, и концепцию использования и охраны лесов в соответствии с целевым назначением и категориями этих земель, а не правовым режимом использования и охраны лесов и земель лесного фонда. Предлагаемое в ЛК понятие леса не противоречит в принципе давнему научному и правовому представлению о лесе как о единстве земли, лесной и другой растительности, животного мира и иных компонентов окружающей природной среды, имеющих важное экологическое, социальное и экономическое значение.

Включение лесных насаждений в гражданский экономический оборот направлено на привлечение инвестиций в лесной сектор экономики, расширение налогооблагаемой базы, демонополизацию прав пользования и собственности, создание конкуренции и преодоление коррупции. Согласно ст. 129 ГК природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК, если иное не установлено ЛК, другими федеральными законами. Дальнейшая административная и судебная практика покажет, в какой мере законодателю удалось размежевать и совместить правовую охрану лесов, регулирование пользования, владения и распоряжения землями, на которых расположены леса, предмет, объект и методы, способы регулирования лесных, земельных, природоохранных, имущественных отношений.

Понимание леса как природного объекта подчеркивает его неразрывную не только биологическую, но и правовую связь с земельным участком, оборот которого должен регулироваться земельным и гражданским законодательством. Из вышесказанного следует обоснование права собственности на лесные участки и возможность предоставления их в пользование, что составляет концепцию лесного как части природоресурсного, экологического права.

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, в составе земель иных категорий формы собственности на лесные насаждения определяются в соответствии с земельным законодательством. Однако формы собственности на лесные участки в составе земель различных категорий, указанных в ЗК, являются различными и определяются в главах ЗК и ВК, а также в ФЗ об особо охраняемых природных территориях, о недрах, о мелиорации, Законе «Об образовании», Федеральном законе от 31.05.1996 № 61 -ФЗ «Об обороне»^[3] и других нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ, регулирующих в соответствии с ЗК земельные отношения^[4].

До последнего времени право государственной федеральной собственности на леса было приоритетным, поддерживаемым судебной практикой. В п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» предусматривалось, что лесной фонд — ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества (в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов — представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особо рода и имеет специальный правовой режим^[5].

Лесное право и законодательство регулирует лесные отношения с учетом нового понимания леса. Под объектами лесных отношений можно понимать леса, земли лесного фонда и иных категорий, на которых расположены леса, лесные участки, права пользования ими. По нашему мнению, упоминание прав налесные участки и находящиеся на них лесные насаждения всегда должно сопровождаться упоминанием экологических обязанностей и ответственности — социальной и юридической — связанными с реализацией соответствующих прав. Отрыв одних от других может привести и приводит к разбалансировке организационно-правового механизма надлежащего лесопользования, анархии и бесконтрольности в лесном хозяйстве страны, к безответственности в отношениях «человек — природа», где лесным богатствам принадлежит ведущая роль, как по площади, так и по значению легких планетарного масштаба.

• [1] Собр. законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 258.
• [2] Собр. законодательства РФ. 2007. № 26. Ст. 3182.
• [3] Собр. законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
• [4] О государственном земельном кадастре. Постатейный комментарий к Федеральному закону / под ред. Е. А. Галиновской. М.: Юстицинофрм, 2003. С. 37- 45.; Боголюбов, С. А., Галиновская, Е. А., Мазуров, А. В., Минина, Е. Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой., 2009. С. 694−717.
• [5] Данные взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .