Охрана территорий с особым эколого-правовым статусом, расположенных в границах населенных пунктов

В настоящий момент экологическое законодательство выделяет две разновидности территорий с особым экологоправовым статусом: ООПТ и зоны экологического бедствия. Обе разновидности таких территорий могут располагаться в границах населенных пунктов.

Под землями, занятыми ООПТ понимаются земельные участки (водные объекты) в границах населенных пунктов, имеющие особое природоохранное, оздоровительное, рекреационное, историко-культурное и иное ценное значение. Они образуются в результате решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях сохранения и улучшения состояния окружающей среды населенных пунктов, охраны и воспроизводства природных ресурсов, сохранения историко-культурного наследия и иных целей.

Придание статуса ООПТ части территории населенного пункта (равно как и его включение в состав крупной ООПТ) влечет за собой ряд правовых последствий.

Учитывая главную задачу земель населенных пунктов как категории земель в земельном фонде РФ — служить пространственным операционным базисом для размещения жилой, промышленной, общественно-деловой и иной застройки, в числе таких последствий необходимо отметить изменения возможностей по застройке этой территории. При расположении ООПТ в границах населенных пунктов, устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается строительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред ООПТ, окружающей среде в целом или ухудшающая их со стояние и нарушающая целостность и сохранность. Сведения о местоположении земельного участка или его части в границах ООПТ подлежат обязательному включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городском или сельском населенном пункте.

Как указывается в п. 5 ст. 95 ЗК в целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

По критерию практики взаиморасположения ООПТ и населенных пунктов следует выделить три варианта.

В первом случае ООПТ располагаются исключительно в границах населенного пункта (памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады). Во втором случае ООПТ могут располагаться как в границах населенного пункта, так и включать в свой состав несколько сельских населенных пунктов (национальные парки, природные парки, заказники). В третью группу следует включить ООПТ, которые не находятся в границах населенных пунктов, а, наоборот, включают в свои границы одно или несколько городских и сельских населенных пунктов (заповедники, курорты). Следует подчеркнуть, что прямого запрета на создание таких ООПТ в границах населенного пункта федеральное и региональное законодательство не содержат, однако практика развития системы ООПТ пошла именно по такому пути.

По критерию особенностей создания и управления можно выделить несколько групп ООПТ в населенных пунктах.

В первую следует включить национальные и природные парки, заказники, дендрологические парки и ботанические сады, для управления которыми, как правило, создаются специальные природоохранные учреждения. Среди них выделяется национальный парк «Лосиный остров» в Москве, а также находящиеся там же ООПТ регионального значения — природный парк «Москворецкий», природно-исторический парк «Останкино», комплексный заказник «Петровско-Разумовское», а также ландшафтные заказники — «Крылатские холмы», «Теплый стан» и ряд других. В качестве примера городских дендрологических парков и ботанических садов можно привести дендрологические сады Волго-Донского судоходного канала и Всероссийского НИИ агролесомелиорации (ВНИАЛМИ), расположенные в границах города Волгограда; Главный ботанический сад Академии наук, Ботанический сад МГУ (Москва) и т. д.

К числу задач упомянутых садов и парков в пределах границ населенных пунктов относятся: экологическая (охрана естественных экосистем), рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения). Разновидностью последней является задача создания специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, присущая дендрологическим паркам и ботаническим садам.

Во вторую группу входят памятники природы — небольшие уникальные участки земли (водного пространства), создаваемые с целью их сохранения в естественном состоянии для настоящего и будущего поколений людей. Памятники природы создаются по решению органов государственной власти РФ и субъектов РФ. В отличие от национальных парков или ботанических садов, специальных органов управления ими не создается.

Органы местного самоуправления вправе создавать в городах и других населенных пунктах свои категории ООПТ (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие). Однако они не вправе осуществлять «опережающее нормотворчество», т. е. принимать свои акты о создании ООПТ местного значения до разработки закона субъекта РФ, определяющего порядок их создания, что нередко случается на практике.

Свою специфику и особенности управления имеет эколого-правовой статус земель, признанных лечебно-оздоровительными местностями и курортами.

Лечебно-оздоровительные местности — это территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия). Наличие таких территорий в границах населенных пунктов крайне редко.

Курорт — освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Курорт редко составляет часть населенного пункта. Как правило, границы курорта и населенного пункта совпадают, либо населенный пункт входит в состав территории эколого-курортного региона. В последнем случае управленческие отношения в таких населенных пунктах могут иногда приобретать свою специфику (например, как в случае с курортным регионом Кавказских Минеральных Вод).

Соотношение специфики правового режима ООПТ и населенных пунктов наиболее наглядно прослеживается на примере курорта и национального парка. Курорт как особо охраняемая природная территория может находиться в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или органа местного самоуправления.

Однако не следует смешивать курорты с теми городами, которые расположены в пределах их территории. Если город (или курортный поселок) включается в состав курорта, то на его территории будет действовать правовой режим земель населенных пунктов за исключением определенных экологических и градостроительных особенностей, вытекающих из признания данной территории особо охраняемой природной территорией — курортом. В случае если курорт находится в составе населенного пункта, занимая его незначительную часть, то за пределами территории курорта и его охранных зон действует правовой режим земель населенных пунктов без каких-либо изъятий.

Образование в определенной местности ООПТ с включением в ее состав городских и сельских населенных пунктов также влечет изменения правового режима использования данных территорий, в частности, это обстоятельство влияет на режим их застройки. При создании курорта на территории входящих в его состав населенных пунктов генеральными планами и Правилами землепользования и застройки закладывается строительство инженерной и транспортной инфраструктуры, не характерной для иных населенных пунктов (именно это мы наблюдаем после признания города Сочи горноклиматическим курортом). Аналогично решается и вопрос о застройке такой территории. Земельные участки в таких местностях будут преимущественно отводиться под строительство домов отдыха, санаториев, стадионов и т. д. Ограничения нрав граждан и юридических лиц на застройку или иное использование земельных участков в пределах курорта в границах населенного пункта установлены п. 2 ст. 14 и ст. 16 Закона о природных лечебных ресурсах.

Включение земельного участка в состав такой категории ООПТ федерального значения, как национальный парк, также ведет к изменению правового режима земель соответствующей территории. Например, и. 4 ст. 12 Закона об особо охраняемых природных территориях указывает, что, при включении в состав национального парка городского или сельского населенного пункта, земельные участки могут у собственников и пользователей не изыматься. Однако в соответствии с п. 5 ст. 16 данного закона приватизация таких земельных участков, а равно и находящихся на них зданий, сооружений, помещений запрещена.

На территории национального парка в расположенных в его границах населенных пунктах могут быть введены определенные ограничения на застройку территории (в случае, если соответствующая функциональная зона предусматривает размещение иных объектов). Обязательно вводятся запреты на предоставление садовых и дачных участков, а также строительство дорог, трубопроводов, линий электропередачи и иных хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков.

С дирекцией национального парка должны согласовываться любые строительные мероприятия (расширение, строительство новых объектов и т. д.) на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Более подробно такие вопросы могут регулироваться положением о конкретном национальном парке. Вокруг национального парка создаются охранные зоны, в которых права собственников, владельцев, пользователей земельных участков могут быть также ограничены.

Таким образом, создание ООПТ в границах городского или сельского населенного пункта ведет к установлению на этой территории определенного эколого-правового режима, сочетающего экологические, земельные и градостроительные характеристики. Общий смысл его заключается в установлении ограничений по застройке (градостроительное законодательство), хозяйственному использованию (экологическое законодательство), приобретению прав на землю, оборотоспособности земельных участков, которым придан статус ООПТ и их охранных зон (земельное законодательство).

При этом следует специально подчеркнуть, что создание в населенном пункте ООПТ любой разновидности не влечет появление в границах населенного пункта земельного участка категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Такой вывод следует из ст. 83 ЗК РФ, согласно которому «границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий». Поэтому создание в границах населенного пункта дендрологического парка, памятника природы или иной разновидности ООПТ повлечет за собой их включение в специальную территориальную зону с установлением соответствующего режима запретов и ограничений.

Особую специфику будет иметь придание части населенного пункта или территории с расположенными на ней несколькими населенными пунктами другой разновидности особого эколого-правового статуса территории — статуса зоны экологического бедствия.

Смысл создания данной зоны заключается в восстановлении деградировавших экологических систем и значительному ограничению хозяйственной деятельности. Однако пока еще ни одной территории в границах РФ статус зоны экологического бедствия не придан.