Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления: понятие, виды и содержание

Более пятнадцати лет в России идет процесс становления местного самоуправления самостоятельного уровня публичной власти в стране. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положили начало формирования институтов муниципального права. Институт ответственности является одним из самых проблематичных и самых нестабильных институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Федеральном законе № 154-ФЗ уже дважды изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Основными причинами такого положения дел является новизна для России конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствие необходимого отечественного опыта его организации. Следствием этого является отсутствие на общегосударственном уровне концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление и соответствующей теории, которая могла бы стать основной такой концепции. Таким образом, ответственность субъектов, реализующих право на местное самоуправление, является фундаментальной проблемой муниципально-правовой науки, которая требует всестороннего исследования. Этим определяется актуальность выбора темы реферата: «Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления: понятие, виды и содержание».

1. Теоретико-методологические основы юридической ответственности в муниципальном праве

Во-первых, следует отметить, что в общей теории права и в отраслевых юридических науках до настоящего времени нет единого понимания юридической ответственности в сфере местного самоуправления. Более того, по данной проблеме продолжается оживленная дискуссия. Юридическая ответственность, в сущности, есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Современное состояние теории ответственности в муниципально-правовой науке характеризуется стихийностью формирования теоретического знания, механическим заимствованием положений общей теории права и отраслевых юридических наук.

Следствием дискуссионности проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках, явилась неоднозначная трактовка в учебной и научной литературе ответственности в муниципальном праве. Практически все наиболее известные теоретические концепции юридической ответственности нашли свое отражение в представлениях правоведов об ответственности в муниципальном праве. Ответственность в муниципальном праве определяют как обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть, предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения, в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлении отдельных государственных полномочий.

В системе муниципального права, совокупность правовых норм, предусматривающих ответственность, образует комплексный правовой институт институт ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (в теории муниципального права по аналогии с названием главы 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сложилось обыкновение называть этот институт более лаконично институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления). В источниках муниципального права ответственность других субъектов не предусмотрена. В тоже время, в научных публикациях предпринимались попытки обоснования необходимости включения в состав субъектов ответственности местного населения (населения муниципального образования). Постановка вопроса об ответственности местного населения и определения ее соотношения с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлена: а) двойственностью природы местного самоуправления; б) содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ч. 2 ст. 1).

Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны центра на муниципальную деятельность, предусматривают возложение юридической ответственности на органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

2. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, как правовое явление, представляет собой сложную систему, системный объект. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования. Система юридической ответственности включает такие ее виды, как ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

В мировой практике сформировалось три подхода к установлению оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Первый предполагает установление основанием ответственности утрату доверия населения (избирателей) или выражение им недоверия соответствующими органу или должностному лицу. Согласно второму, основанием ответственность устанавливается только правонарушение. Третий подход сочетает первые два, когда ответственность перед населением может наступать как в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия, так и в результате совершение им правонарушения. В практике организации местного самоуправления в Российской Федерации на разных этапах реализованы все три. Исследование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в исторической ретроспективе свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к сужению сферы применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Это проявляется, в частности в том, что основания такой ответственности ограничиваются совершением выборным лицом местного самоуправления правонарушения, что существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на органы местного самоуправления вообще и избираемых в органы местного самоуправления лиц, в частности. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделен депутат представительного органа муниципального образования, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит основам муниципальной демократии.

В силу достаточно общего наименования ответственность перед государством вызывает неопределенность в ее трактовке и правовой характеристике. В муниципально-правовой науке сформировалось два подхода в определении пределов и отраслевой природы этой ответственности: она рассматривается в широком и узком значении. В широком смысле ответственность перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности: уголовной, административной, конституционно-правовой и др. В узком смысле это ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная ст. 72−74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ за правонарушение в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Второй подход является наиболее распространенным в муниципально-правовой науке. Используя его, правоведы пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности и решить проблему соотношения ответственности за правонарушение в сфере муниципального правотворчества с ответственностью за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.