Социальное обеспечение в период существования Советского государства

Проблемы социального обеспечения в России после Октябрьской революции не только не исчезли, но многократно выросли и обострились: в ходе Гражданской войны и военной интервенции число лиц, нуждавшихся в помощи, катастрофически возросло. Поэтому при губернских, уездных исполнительных комитетах Советов народных депутатов открываются отделы социального обеспечения. В начальный период их деятельность основывалась исключительно на опыте органов попечительства, благотворительных обществ и системы общественного призрения. Затем с изменением политической и социально-экономической ситуации в стране структура и методы работы органов социального обеспечения также изменялись в соответствии с принимаемыми государственными нормативными актами.

После событий октября 1917 г., приведших к установлению Советской власти, новое правительство — Совет Народных Комиссаров — приступило к реализации страховой программы большевистской партии. Эта программа обсуждалась еще как думский законопроект о страховании рабочих в 1912 г. и предусматривала введение государственного страхования в случаях утраты трудоспособности или потери заработка ввиду безработицы, распространение страхования на всех лиц наемного труда и их семейств, производство выплаты всем застрахованным из расчета полного заработка с возложением расходов на предпринимателей и государство и др.

13 ноября 1917 г., на шестой день своего существования, СНК включил в число первых мероприятий и декретов Советской власти официальное правительственное сообщение «О социальном страховании». В нем указывалось, что «Рабочее и крестьянское правительство приступает к изданию декретов о политике социального страхования на основе следующих страховых принципов: 1) страхование всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту; 2) страхование всех видов потери трудоспособности, а именно на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение по меньшей мере полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях» .

Реализация провозглашенной программы началась с принятия Правительством РСФСР в ноябре — декабре 1917 г. целого ряда директив, положивших начало формированию новой системы социального обеспечения, основанной на закреплении права на социальное обеспечение за каждым трудящимся предприятия, потерявшим трудоспособность. Одним из самых ранних постановлений правительства стал Декрет «Об увеличении пенсий» (ноябрь 1917 г.), в соответствии с которым всем пенсионерам по несчастным случаям по 1917 г. включительно пенсия увеличивалась на 100% за счет пенсионного фонда. Источниками создания страховых фондов для выплаты пенсий и пособий являлись страховые взносы предприятий и лиц, использовавших наемный труд, с освобождением застрахованных от внесения какихлибо взносов.

В Декрет вошли: «Положение о страховании на случай безработицы», «Положение о страховании на случай болезни», «Положение о страховом совете», «Положение о страховом присутствии», которые предусматривали, кроме назначения пособий в случае болезни, родов, смерти работников, также предоставление следующих видов бесплатной врачебной помощи: первой помощи, амбулаторного лечения, лечения на дому, родовспоможения, коечного лечения с полным содержанием, санаторного и курортного лечения. В конце ноября 1917 г. специальным Декретом СНК все лечебные учреждения и предприятия были переданы предпринимателями в ведение больничных касс.

В 1919 г. было установлено бесплатное детское питание в виде пайков для детей до 14 лет независимо от социального положения их родителей.

Особое внимание уделялось беспризорным детям. Существовали детские приемники, детские дома, трудовые коммуны. Прием детей в эти учреждения осуществлялся по решению специальных комиссий, создаваемых при местных отделах народного образования. В них принимались дети от 3 до 7, от 8 до 14 и от 13 до 16 лет.

В 1920 г. органы Наркомсобеса оказали единовременную денежную и иную помощь в виде продуктов, одежды, топлива 8651 тыс. семей красноармейцев. К 1 ноября 1920 г. 93 780 инвалидов содержались в специализированных учреждениях, а в детских домах находилось 1 230 600 детей.

Организация социального страхования советским правительством во многом оказалась более прогрессивной по сравнению с дореволюционным периодом: страхование по болезни распространялось на всю территорию России, охватывало все виды труда и всех наемных работников.

9 мая 1918 г. Наркомсобес отдает распоряжение местным (губернским) комиссариатам социального обеспечения организовать учреждения социального обеспечения в подведомственных им районах: дома материнства и младенчества, детские дома, дома для инвалидов, вдов и стариков.

В марте 1919 г. было официально заявлено, что социальное обеспечение трудящихся от всех видов потери трудоспособности поставлено на прочную законодательную основу, причем впервые в мире сделано нормой социальное страхование по безработице за счет нанимателей и государства.

По поводу социальной деятельности советского правительства в первые месяцы новой власти можно сказать, что наряду с позитивными демократическими мерами в этих действиях присутствовал и революционный романтизм, и откровенный популизм, стремление обеспечить широкую социальную базу большевистской партии, что и привело к созданию правовых актов, касавшихся страхования, с одной стороны, опередивших свое время, а с другой — необеспеченных реальными финансовыми и материальными возможностями государства.

Первое, что было сделано, — упразднены все ранее существовавшие благотворительные заведения и общества. В апреле 1918 г. СНК переименовал Наркомат государственного призрения (как «пережиток прошлого», когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности, не соответствующих социалистическому пониманию задач социального обеспечения) в Наркомсобес. Этот день стал днем рождения системы социального обеспечения Советской России.

Гражданская война и политика «военного коммунизма» принципиально изменили социально-экономическое положение трудящихся. Промышленность была национализирована, власть и ресурсы сконцентрированы в руках государства, ликвидированы товарно-денежные отношения, введена уравнительность в распределении предметов потребления, работники превращены в «бойцов трудовой армии» .

Поэтому в период второй инновации в сфере социальной помощи (1918−1920 гг.) трудящиеся уже не были наемными работниками в строгом смысле этого понятия, рынок труда был ликвидирован и в РСФСР остался единственный работодатель — государство. Именно государственные органы определяли потребности в рабочей силе, сферы приложения труда, его условия и размеры оплаты. Такого рода изменения хозяйственной жизни повлекли за собой и соответствующие изменения социальных рисков и способов защиты от них. Тогда-то и было трансформировано социальное страхование в социальное обеспечение, что во многом было связано с тезисом большевистской идеологической доктрины о возможности скорой реализации коммунистического идеала. Считалось, что социальное обеспечение является стадией полного коммунистического обеспечения, а от социального страхования как института «буржуазного права» можно отказаться.

Правда, война заставила оставить мечты о всеобщей и равной для всех трудящихся социальной обеспеченности. Необходимость налаживания работы военной промышленности, снабжения Красной Армии, спасения от голода городского, прежде всего пролетарского, населения — все это изменило направленность социального обеспечения. Оно стало избирательным, распространялось только на «ударные» группы населения, на наиболее социально слабо защищенные его слои, а также на пострадавших от войны и стихийных бедствий.

Социальное обеспечение в период Гражданской войны и «военного коммунизма» регулировалось Положением о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г., по которому наличие инвалидности и ее степень устанавливались медицинской экспертизой, учреждаемой при страховой кассе, и Декретом о финансировании социального обеспечения от 17 апреля 1919 г. В их основу был положен принцип обязательной государственной помощи нетрудоспособным за счет государственного бюджета, лишенной всякой «примеси благотворительности и нищенских подачек». Государственная помощь оказывалась с тем, чтобы всякого попавшего в нужду возвратить к трудовой жизни, а если это невозможно вследствие его старости и инвалидности, то дать ему соответствующий уход в доме инвалидов или пенсионное обеспечение.

Постоянная или временная утрата трудоспособности удостоверяется с 1918 г. медицинским освидетельствованием, проводимым Бюро врачебной экспертизы при общегородских, районных и областных страховых кассах. Вводится всестороннее обеспечение трудящихся — рабочих по найму, кустарей и ремесленников. Происходит объединение учреждений социального обеспечения и страхования в Наркомсобесе, с присвоением ему более широких и всесторонних функций социальной защиты.

Итак, социальное обеспечение заменило собой страхование во многом благодаря огосударствлению и централизации управления в условиях Гражданской войны и «военного коммунизма». 31 октября 1918 г. по Декрету СНК были ликвидированы все прежние страховые учреждения, в том числе больничные кассы, кассы безработных, страховые присутствия и страховые советы, структуры страховой медицины. Следствием упразднения прежних страховых компаний и огосударствления дела социального обеспечения явилась ликвидация самостоятельности и самоуправления в этой области.

Другим необходимым мероприятием в процессе формирования централизованного социального обеспечения стал введенный в апреле 1919 г. новый порядок образования и использования финансовых фондов. Страховые взносы (по классам опасности и риска всех предприятий и учреждений) всех видов социального обеспечения из государственного бюджета в соответствии со сметой 11аркомтруда, взносы предприятий и учреждений направлялись не в органы социального обеспечения, а взимались налоговым аппаратом Наркомфина и через местное казначейство зачислялись в фонд казны наряду с обычными налоговыми поступлениями. Что касается Всероссийского фонда социального обеспечения, в котором по Положению от 31 октября 1918 г. сосредоточивались средства всех остальных фондов и страховых касс, то при новом порядке финансирования они влились в ресурсы государственного бюджета. В итоге полноправным «хозяином» системы социального обеспечения и монопольным субъектом управления этой системой стало государство.

Функции органов управления социальным обеспечением выполняли местные Советы депутатов. Возглавлялась управленческая вертикаль в центре Наркомтруда и Нарком-собеса. Последний начал действовать с апреля 1918 г. после его преобразования из Наркомата социального призрения.

Первым народным комиссаром социального обеспечения была А. М. Коллонтай. Таким образом, в течение 1918- 1920 гг. были заложены основы централизованной системы управления социальным обеспечением.

Следует отметить внимание Советского государства в обстановке Гражданской войны к социальному обеспечению красноармейцев, красногвардейцев и членов их семей. Уже 7 августа 1918 г. СНК РСФСР издал Декрет «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств», а через полгода Декрет СПК РСФСР от 21.01.1919 «О распространении действия декретов о пенсионном обеспечении красноармейцев и их семейств на некоторые категории военнослужащих» распространил действие Декрета СНК РСФСР от 07.08.1918 на моряков ВоенноМорского Флота, военнослужащих пограничной охраны, продовольственных отрядов, железнодорожной охраны, на все категории солдат и матросов прежней армии и флота.

Отличительной чертой аппаратов органов социального обеспечения рассматриваемого периода было привлечение масс трудящихся к непосредственной практической работе по всем отраслям социального обеспечения, через профсоюзы, Советы, в специальных комиссиях, коллегиях, что приводило иногда к громоздкости аппаратов.