Права арктических государств на дно Северного Ледовитого океана

К настоящему времени юридически не оспариваются права указанных пяти арктических государств на 200-мильные (считая от исходных линий^[1]) районы дна Северного Ледовитого океана и поверхлежащие водные и ледовые пространства. Но по вопросу о статусе прилегающих к северному полюсу районов такого дна, в том числе районов шельфа — за этим 200-мильным расстоянием, высказаны разные точки зрения на официальном уровне и в юридической литературе.

Первая позиция: Северный Ледовитый океан следует приравнять к Индийскому или любому другому из океанов; соответственно Арктика, в том числе ее высокоширотные районы, — это один из многих объектов Конвенции 1982 г.

Вторая позиция: Арктика (как и Антарктика) вообще не была специальным объектом рассмотрения III Конференции по морскому праву. Правовой режим Арктики сложился задолго до принятия Конвенции 1982 г. и главное в содержании этого режима — это общее международное право, его обычные нормы, сложившиеся вследствие согласия международного сообщества с практикой, национальным законодательством арктических государств.

Носители первой позиции — США, Япония, Германия и некоторые другие страны — «заявляют о необходимости применения к Северному Ледовитому океану… Конвенции 1982 г.»^[2]. Недостатком анализируемой позиции является то, что она не учитывает юридически значимый фактор — признание большинством государств наличия исторически сложившихся правооснований в Арктике, которые представляют международно-правовую основу реализации арктического законодательства Канады и России. А применимое к разграничению в Арктике международное право искусственно сужается, сводится только к ст. 76 Конвенции 1982 г. (о границе между континентальным шельфом и Международным районом морского дна). Утверждается при этом, что для обоснования прав России на шельф Северного Ледовитого океана «данные о границах российского арктического континентального шельфа должны быть представлены в Комиссию по границам континентального шельфа»^[3].

Согласно принятому в 1997 г. постановлению Правительства РФ^[4] было подготовлено и в 2001 г. направлено в ООН «представление (submission)» России о предлагаемом ограничении ее континентального шельфа в Арктике; в соответствии с «представлением» впервые обозначена внешняя граница континентального шельфа России в Арктике, согласно которой Россия не считает своим шельфом значительную часть дна в ее арктическом секторе. В случае согласия с «представлением» минеральные ресурсы в этой части дна арктического сектора России уже не будут использоваться на основе российского законодательства о недрах и о континентальном шельфе; такие ресурсы могут отчуждаться лишь в соответствии «с нормами, правилами и процедурами» Международного органа по морскому дну (ст. 137 Конвенции 1982 г.).

Критика позиции, выраженной в «представлении» России 2001 г., обозначена представительной властью. Профессор С. А. Гуреев на заседании в 2005 г. круглого стола в Совете Федерации России отметил, что это действие исполнительной власти означает — впервые в истории России — отказ от части дна в российском арктическом секторе, причем без согласия власти законодательной. В материалах Совета Федерации эта критика представлена так: «Министерством природных ресурсов России были затрачены значительные финансовые средства на организацию и проведение исследований строения дна Северного Ледовитого океана, причем часть результатов этих исследований была безвозмездно передана в ООП, в Комиссию по границам континентального шельфа»; избранный в 2001 г. тогдашним руководством МПР России подход «был юридически неоптимальным, ошибочным с точки зрения стратегических интересов России в Арктике»: в 2001 г. не было обязательства Российской Федерации подавать заявку в Комиссию по границам континентального шельфа и раскрывать Комиссии соответствующие естественно-научные данные о дне Северного Ледовитого океана. Россия, направив такую заявку, «впервые заявила на официальном международном уровне об ограничении своих прав в арктическом секторе». Другое арктическое государство — США (не являются участником Конвенции 1982 г.) «не ограничили протяженность своего континентального шельфа в Арктике по процедурам, предусмотренным в Конвенции 1982 г.». Это дает США возможность в любое время заявить, что их континентальный шельф в Арктике охватывает значительно большую часть по сравнению с конвенционными ограничениями. Канада продолжает последовательно укреплять национальное законодательное регулирование в канадском арктическом секторе^[5]. Критика «представления» России 2001 г. поддержана и заместителем председателя Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве РФ^[6]. Кроме того, интересам не только России, но и всякого арктического государства соответствует сложившийся веками статус-кво в Арктике, а не привнесение сюда согласно позиции НАТО и ЕС новых норм об уравнивании ее статуса с правовым положением «неледовитых» океанов, о районе «общего наследия человечества». Применение к Арктике ст. 76 Конвенции 1982 г. (о такой границе) равнозначно признанию, что в Арктике не весь шельф принадлежит арктическим государствам. Поэтому вполне объяснима оценка зарубежной наукой: скоропалительное «представление» России 2001 г. в Комиссию по границам шельфа — «удивительно» .

Вместе с тем надо учитывать: 1) после «представления» России 2001 г. Канада в 2003 г. стала участницей Конвенции 1982 г.; 2) примеру установления Россией и Канадой в Арктике секторальных границ их полярных владений не последовали законодатели трех других арктических государств.

Дания при обосновании своих прав на высокоширотные районы Арктики опирается на географический фактор — кратчайшее расстояние между о. Гренландия и Северным полюсом. Дания, не выступавшая против применения в Арктике секторального принципа, но и не заявившая официально о своих правах на ее арктический сектор, тем не менее пользуется «правовыми последствиями, которые дает этот принцип для арктических государств»^[7]. То географическое обстоятельство, что о. Гренландия находится ближе к северному полюсу, чем другие надводные земли, не может не влиять на правовую позицию Дании: объективно ей выгодно разграничение арктического шельфа не по секторам, а по равному отстоянию.

Притязания США на арктические пространства, в том числе и районы дна Северного Ледовитого океана, а также их природные ресурсы — не последовательные в юридическом плане. Изначально США, по примеру Канады, на официальном уровне заявили свои притязания па се арктический сектор (к северу от Аляски). Так, министр морского флота США, выступая в 1924 г. в комиссии палаты представителей (нижняя палата американского Конгресса), отмстил, что США принадлежат все необитаемые территории к северу от Аляски. Эта позиция представителя администрации США была поддержана наукой. Американский правовед Д. Миллер в статье, опубликованной в 1925 г., обосновал, почему практически удобно и юридически оправданно секторальное деление пространств Арктики между выходящими к Северному Ледовитому океану государствами, включая США. По его мнению, правовой базой для установления арктического сектора США являются российско-английская конвенция 1825 г. и российско-американский договор 1867 г., в которых секторальные границы в Арктике обозначены. Другой американский юрист И. И. Хайд подчеркнул возможность применения к Арктике секторального принципа: «Необходимо признать, что в арктических районах суверен смежной территории, глубоко заходящей за полярный круг, находится в сравнительного благоприятных условиях для того, чтобы дать почувствовать свое верховенство в пределах обширного, но еще не занятого пространства. Такие возможности, обусловленные в значительной мере географическими обстоятельствами, усиливают возможность применения системы секторов в районах, расположенных вокруг Северного полюса» .

" Незанятым" пространством в таком контексте является дно Северного Ледовитого океана в пределах арктического сектора США. Этот сектор обозначен: на востоке Аляски — законодательством Канады и российско-английской конвенцией 1825 г.; к западу от Аляски — российско-американским договором 1867 г.

В настоящее время США, однако, не заявляют на арктический шельф в пределах своего сектора, хотя и обозначили правопритязания на арктические недра к северу от Аляски до 900 морских миль от побережья. Не будучи (в настоящее время) участником Конвенции 1982 г., США не обязаны ограничивать свои права на континентальный шельф к северу от Аляски пределами, установленными в ст. 76 Конвенции 1982 г.: в 350 морских миль или иными. США, как участник Конвенции о континентальном шельфе 1958 г., вправе осуществлять над таким шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его естественных богатств значительно дальше — «до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих регионов» (ст. 1 этой Конвенции), т. е. в перспективе до Северного полюса. США, однако, конструируют и «запасную» правовую позицию — присоединение к Конвенции 1982 г. Хотя объективно США выгоднее нынешняя ситуация (США не связаны ограничениями своего шельфа в Арктике по ст. 76 Конвенции 1982 г.; при том, что такие ограничения принимают на себя другие арктические государства).

Норвегия участвует и в Конвенции 1982 г., и в Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. На уровне доктрины международного права и в своей правовой политике Норвегия не высказывалась за свои права на районы арктического сектора. Притязание Норвегии на арктический сектор означало бы ее признание разграничительной линии в Баренцевом море на основе секторального принципа, а ей это нс выгодно. Кроме того, притязание Норвегии на ее арктический сектор вплоть до Северного полюса может быть поставлено под сомнение в контексте Договора о Шпицбергене^[8]. Этим, возможно, объясняется факт исполнения Норвегией в 2006 г. ст. 76 Конвенции 1982 г.: «представление» Норвегии сделано, некоторые ее права на шельф к северу от Шпицбергена подтверждены^[9].

Таким образом, разграничение всего относительно мелководного дна в Северном Ледовитом океане как континентального шельфа объективно соответствует интересам всех арктических прибрежных государств. При этом не столь существенно, будет ли это разграничение осуществлено по границам арктических секторов или по принципу равного отстояния, либо при сочетании разных принципов, методов, критериев, обозначенных в общем международном праве.

В рамках общего международного права, как подчеркивал Международный Суд ООН, «наиболее фундаментальным из всех правовых норм, относящихся к континентальному шельфу», является «принцип естественного продолжения», а именно «правило о том, что права прибрежного государства в отношении континентального шельфа, который составляет естественное продолжение его сухопутной территории в море и под ним, существуют ipso facto и ab initio в силу его суверенитета над этой территорией». Соответственно, указал Суд, «основу правового титула прибрежного государства составляет географическая взаимосвязь между его побережьем и подводными районами, находящимися к морю от этого побережья», а «береговая часть территории государства является решающим фактором в основаниях прав на подводные районы, прилегающие к ней». В рассматриваемом случае решающим фактором в основаниях прав на подводные районы Северного Ледовитого океана являются протяженные побережья России и Канады, выходящие к этому океану, географическая взаимосвязь между этими побережьями и подводными, подледными районами, удаленными к морю от этих побережий. Указанный фундаментальный принцип установления границ шельфа отражен, по мнению Суда, не в конкретном международном договоре, а в «общем международном праве (general international law)» , при этом «необходимо по логике обращаться прежде всего к обычному международному праву (to refer primarily to customary international law)» . А не к конкретной конвенции.

Применительно к делимитации пространств Арктики уместно напомнить о позиции Суда: «Фундаментальное правило общего международного права о делимитации морских пространств… требует, чтобы разграничительная линия устанавливалась применением справедливых критериев с целью достижения справедливого результата». При определении границ шельфа, как предупредил Суд, нельзя переоценивать значение международных договоров, в том числе и многосторонних, в ущерб нормам международного обычного права. Идеально решение, когда «нормы обычного права приводят в основном к тому же результату, что и положения Конвенции». Важна констатация Суда о том, что «стороны конвенции — двусторонней или многосторонней — вправе применить правила, содержащиеся в такой конвенции, к отношениям, которые международное обычное право может с меньшей вероятностью регулировать (which it is less likely that customary international law might govern)». В таком случае, однако, чтение текста данной конвенции должно быть «с осторожностью» (with caution). Первое, что нужно помнить при изучении текста, а иногда и одного положения, это различие между отраженными в конвенции принципами, нормами международного права и критериями и методами, применение которых может быть предусмотрено в конкретных обстоятельствах^[10]. Более того, «такие конвенции должны рассматриваться на фоне международного обычного права и в его свете толковаться»^[11].

Несомненно, что многие положения Конвенции 1982 г. (о свободах открытого моря; о сохранении морских живых ресурсов; о мирном проходе через территориальное море и др.) отражают обычные нормы международного права, они сложились задолго до разработки этой Конвенции и в этом качестве являются для государства обязательными^[12] независимо от того, участвует или не участвует это государство в Конвенции 1982 г. Но, как было показано, нет и доказательств того, что воля арктических государств состояла в согласии применять к Арктике те новые геологические критерии, которые предусмотрены ее ст. 76 о границе между континентальным шельфом и районом «общего наследия человечества»^[13]. Тем более что такое применение привело бы к конфликтам между Конвенцией 1982 г. и исторически сложившимися правами государств в Арктике, которые зиждятся на обычном международном праве.

Пять арктических государств призваны реализовать первоочередную ответственность за защиту окружающей среды в Арктике — в первую очередь в отношении дна Северного Ледовитого океана и многовековых льдов. В таком контексте новое — международно-правовое значение — обретают давно осуществляемые природоохранные меры арктических государств в пределах их полярных секторов. Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.11.1984 № 1398-XI «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР» становится значимым юридическим аргументом при обосновании природоохранной российской юрисдикции в арктическом секторе. Определяя свою сферу действия, данный Указ использует юридически гибкую формулировку: «районы Крайнего Севера и морские районы, прилегающие к северному побережью СССР». Согласно Указу его действие распространяется «на острова Северного Ледовитого океана и его морей, острова Берингова и Охотского морей, другие территории СССР, отнесенные Советом Министров СССР к районам Крайнего Севера, а также на прилегающие к северному побережью СССР морские районы (включая районы вокруг принадлежащих СССР островов), состояние которых влияет на экологическое благополучие северной части территории СССР» (ст. 17). Здесь правовой акт страны не исключил, а предусмотрел применимость национального законодательства ко всему континентальному шельфу государства в Северном Ледовитом океане, в том числе за 200-мильным расстоянием от исходных линий. В Указе обозначена природоохранная цель — создание системы заповедников, заказников и других особо охраняемых территорий в районах Крайнего Севера и в морских районах, прилегающих к северному побережью СССР; «сохранение и восстановление природных комплексов, разработка научных основ охраны природы в этих районах, сохранение генетического фонда растений и животных, среды обитания, условий размножения и путей миграции животных, особенно редких и находящихся под угрозой исчезновения видов». В состав особо охраняемых территорий включаются материковые (в том числе дельты рек) и островные участки, а также участки морского дна и водного пространства прилегающих к северному побережью СССР морских районов, включая районы, покрытые льдами. Согласно ст. 11 Указа «в морских районах, прилегающих к северному побережью СССР, покрытых и не покрытых льдами, запрещается сброс не очищенных до установленных норм сточных вод, а также отходов, материалов и предметов». Согласно ст. 9 Указа создание, эксплуатация, использование и ликвидация искусственных островов, установок и сооружений в морских районах, прилегающих к северному побережью СССР, а также создание зон безопасности вокруг них производятся с разрешения компетентных органов. Указ предусматривает уголовную, административную и иную ответственность лиц, виновных в его нарушении (ст. 11). Возможность применения российского природоохранного законодательства к недрам в пределах всего арктического сектора России, а не только на 200-мильном расстоянии от исходных линий подтверждает и Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; в сферу его действия входит весь континентальный шельф страны (п. 3 ст. 2).

Применяет в пределах своего арктического сектора природоохранное законодательство и Канада. В 1926 г. законодательством Канады предусматривается установление «заповедника арктических островов (The Arctic Islands Preserve)» ; северные границы этого заповедника согласно законодательству совпадают с границами арктического сектора Канады. В мае 1929 г. вновь в законодательном акте Канады применены границы ее арктического сектора.

Против замены применимой к Арктике широкой международно-правовой основы лишь Конвенцией 1982 г. нацелена и упоминавшаяся Илулиссатская декларация пяти арктических государств 2008 г. В Декларации ни разу не упомянуто, что именно Конвенция 1982 г. применяется к Арктике. Напротив, констатируются «широкие международно-правовые рамки, применимые к Арктике»; подчеркнута «приверженность этим юридическим рамкам»; что «эти рамки представляют прочный фундамент ответственного управления пятью прибрежными государствами» Северным Ледовитым океаном при опоре на «национальную имплементацию» сложившихся международно-правовых норм.

***

В свете изложенного в конкретных обстоятельствах Арктики (выражаясь в терминах Международного Суда ООН) «осторожное толкование» Конвенции 1982 г. «на фоне международного обычного права» позволяет сделать следующие выводы.

Несмотря на утверждение об ином в документах НАТО и ЕС, статус Арктики определен широким комплексом сложившихся международноправовых норм, прежде всего международным обычным правом. Сложившийся в течение столетий правовой режим деятельности в Арктике основывается на практике арктических государств по применению своего национального законодательства, особенно природоохранного, в ледовых, надледных, подледных и водных районах Северного Ледовитого океана, примыкающих к их побережью. Эти же государства несут первоочередную ответственность за сохранение окружающей среды Арктики. Нс корректно эту широкую международно-правовую базу подменять только Конвенцией 1982 г.

Положения ст. 76 Конвенции 1982 г. (о многовариантном учете геологических факторов при определении границы между континентальным шельфом государства и районом «общего наследия человечества») не относятся к обычным нормам международного права, не составляют часть общего международного права. Нет доказательств того, что создание в Арктике такого общего района при сокращении шельфа арктических государств составляло их согласованную волю.

Тот факт, что одно из пяти арктических государств не участвует в Конвенции 1982 г., не признает легитимность конвенционных норм об «общем наследии человечества», лишь подтверждает: при решении вопросов о границах континентального шельфа в Арктике должны исполняться приемлемые для всех арктических прибрежных государств обычные нормы международного права о делимитации между ними континентального шельфа. Разграничение арктического шельфа между такими государствами — в соответствии с общим международным правом — приводит к тому, что не будет вообще необходимости самоограничивать шельфы арктических государств по указанной ст. 76 Конвенции 1982 г. и создавать здесь новые риски, связанные с вовлечением нерегиональных государств в разработку природных ресурсов арктического дна, в условиях особой экологической уязвимости Арктического региона.

• [1] Исходные линии — это линии, от которых отсчитывается ширина территориального моря государства (см. гл. 24).
• [2] Ковалев А. А. Международно-правовой режим Арктики и интересы России // Международное публичное и частное право: проблемы и перспективы / под ред. С. В. Бахина. СПб., 2007. С. 225.
• [3] «Комиссия состоит из 21 члена, которые являются специалистами в области геологии, геофизики и гидрографии» — ст. 2 Прил. II к Конвенции 1982 г. См. об этом: Ковалев А. А. Современное международное морское право и практика его применения. М" 2003. С. 222.
• [4] Постановление Правительства РФ от 16.06.1997 № 717 «О порядке утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации» .
• [5] Гуреев С. А., Буник И. В. О необходимости подтверждения и правового закрепления исключительных прав России в Арктике // Морская деятельность Российской Федерации: состояние и проблемы законодательного обеспечения / под ред. В. А. Попова. М., 2005. С. 162−163.
• [6] Войтоловский Г. К. Теория и практика морской деятельности. Вып. 5. М., 2005. С. 222.
• [7] Барсегов Ю. Г. Цит. соч. С. 32.
• [8] По этому Договору государства-участники не предоставили Норвегии суверенитета над «территориальными водами местностей Шпицбергена», предусмотрев их кардинальные юридические отличия от института территориального моря. А шельф — это подводный район, простирающийся за пределом территориального моря. Нет территориального моря Норвегии вокруг Шпицбергена — нет и континентального шельфа Норвегии в районе действия Договора о Шпицбергене.
• [9] См.: Предложения к Дорожной карте развития международно-правовых основ сотрудничества России в Арктике / Российский совет по международным делам; гл. ред. И. С. Иванов. М., 2013. С. 31−32.
• [10] I.C.J. Reports 1984. Р. 290.
• [11] Ibid. Р. 291.
• [12] Xлecmoв О. Н. Международно-правовые проблемы Мирового океана // Международная жизнь. 1973. № 2; Du-puy Р. Л7. Droit International Public. 8 Edition. Paris, 2006. P. 757−760.
• [13] Есть косвенные свидетельства противоположного: воспоминания членов делегаций «группы трех», «группы пяти» показывают, что было намерение арктических государств не допускать, чтобы Арктика стада объектом рассмотрения Третьей Конференции ООН по морскому праву.