Программно-целевое планирование и управление территориальным развитием

Программно-целевое управление и планирование развития национальной экономики — это достижение экономической науки и практики государственного регулирования экономики в XX в.

Оно является инструментом осуществления прорыва в социально-экономическом развитии, что нашло подтверждение как в России, так и в других странах мира. Государственное программирование и планирование национальной экономики было теоретически обоснованно и практически реализовано в нашей стране в советское время. О 1920;х гг. говорят как о «золотом веке» отечественной экономической науки. В специальной литературе тех лет ставились и обсуждались актуальные и в современных условиях вопросы. Каким должно быть перспективное планирование — индикативным или директивным? Как план должен соотноситься с рынком? Какие закономерности и тенденции должны быть положены в основу плана — общеэкономические или специфические, присущие лишь новому общественному строю?

В поиске ответов на эти вопросы в развитии теории и методологии прогнозирования, программирования и планирования в Советском Союзе был пройден исторически короткий, но плодотворный путь. Следует отметить большой вклад таких ученых, как Г. М. Кржижановский, Н. Д. Кондратьев, С. Г. Струмилин, В. А. Базаров, В. Г. Громан, Л. Н. Крицман, Л. Н. Кактынь, С. И. Гусев и др.

В отличие от ряда других инструментов управления экономикой, программно-целевые методы применяются как в централизованно управляемой, так и в рыночной экономике, так как при любой форме хозяйствования программирование позволяет воплощать плановое начало, укреплять государственное воздействие на социально-экономические процессы, противодействовать рыночной нестабильности.

Основным инструментом программно-целевого планирования и управления является целевая программа.

Целевая программа — совокупность намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и времени, обеспеченных ресурсами мероприятий, направленных на решение проблемы, которое не может быть обеспечено без концентрации усилий и средств достижения поставленной цели.

К свойствам целевых программ относят:

• — программность — наличие плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;
• — целеориентированность — направленность программных мер на достижение цели в виде решения единой общей проблемы;
• — комплексность — сочетание разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;
• — ресрусообеспеченность — подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве и их концентрация в рамках программы;
• — результативность (эффективность) — успешное решение программной проблемы, которое не может быть достигнуто другими, внепрограммными способами, т. е. без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.

Разделение целевых программ на группы, виды, классы в соответствии с разными классификационными признаками рассматривали и предлагали многие исследователи программноцелевого управления. Однако общепринятая классификация целевых программ так и не создана, что обусловлено в первую очередь крайним разнообразием видов программ и множеством характеризующих их признаков. Каждая целевая программа, с одной стороны, настолько индивидуальна, а с другой — настолько многогранна, что уверенное отнесение ее к одному определенному виду чаще всего наталкивается на непреодолимые трудности.

Наиболее естественным следует признать разделение целевых программ на классификационные группы в соответствии с их целевой ориентацией, характером и природой проблем, которые они призваны решать. По виду целей, достижению которых призвана служить программа, и типу решаемых ею проблем выделяются следующие типы целевых программ:

• — социальные (социально ориентированные), направленные на решение проблем социальной природы, повышение степени удовлетворения материальных и духовных потребностей, рост уровня и совершенствование образа жизни, изменение характера и облегчение условий труда, реализацию принципа социальной справедливости, уменьшение различий и сближение уровней жизни разных групп и слоев населения, улучшение распределительных отношений, социальное обеспечение. К социально ориентированным относятся целевые программы, непосредственно связанные с развитием культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, обеспечением потребностей в жилье, коммунальных услугах, коммуникациях, повышением доходов людей и семей, улучшением демографической ситуации, решением проблем переселения, миграции, защитой социально уязвимых слоев населения;
• — научно-технические, инновационные, нацеленные на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, продвижение в области научно-технического и технико-технологического прогресса, освоение достижений науки и техники, их применение в экономике с целью повышения эффективности производства, качества продукции, товаров, услуг, повышения их конкурентоспособности. К этому классу относятся программы, направленные на решение важнейших научно-технических проблем, освоение и широкомасштабное внедрение принципиально новых видов техники и технологии, комплексное осуществление крупных научно-технических проектов отраслевого и межотраслевого характера с охватом всего цикла «наука — техника — производство — применение» ;
• — инвестиционные (а также крупные инвестиционные проекты программного характера), связанные с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциала, укрепления положения страны, ее регионов на внутренних и мировых рынках, создание предпосылок существования будущих поколений людей, повышения эффективности функционирования экономики. Программы этого класса охватывают освоение новых территорий, зон источников природных ресурсов, создание и строительство крупных производственных объектов, расширение производства прогрессивных видов продукции, товаров, пользующихся повышенным спросом на рынках, реконструкцию, модернизацию, обновление основных средств производства, развитие производственной инфраструктуры, преобразование отраслевой структуры производства, ориентированное на выпуск конечной продукции, развитие ТПК;
• — экологические, ориентированные на бережное использование природных богатств, охрану и предотвращение недопустимого загрязнения Земли, водного и воздушного бассейна, Мирового океана, всемерное сохранение естественных природных условий существования людей, природовосстановление, создание условий всемерного сохранения и поддержания растительного и животного мира планеты;
• — безопасности, направленные на обеспечение и повышение уровня следующих видов безопасности:
• — оборонной (военной), обеспечивающей подавление угрозы нападения и захвата территорий страны, предупреждения нанесения военных ударов, совершения террористических актов;
• — экономической и финансовой, предусматривающей предотвращение экономических и финансовых кризисов, дефолта, обеспечение устойчивого функционирования экономики, сбалансированность бюджетов всех уровней, подавление угрозы превышения предельно допустимых (пороговых) значений внутреннего и внешнего долга, последовательную ликвидацию угроз криминализации и коррумпированности экономики;
• — предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создающих угрозу нормальному существованию людей и функционированию экономики, состоянию окружающей среды.

Помимо рассмотренной классификации используется разделение программ по признаку способа действий, применяемых путей, обеспечивающих снятие, подавление, ослабление назревшей проблемы. За основу при подобной классификации программ принимается объект действий, на преобразование которого направлены программные усилия.

Наиболее известными программами СССР были следующие.

Продовольственная программа. Она была крупнейшей из принятых государственных целевых комплексных программ. Реализовать ее намечалось в период 1982—1990 гг. Однако до конца эта Программа так и не была осуществлена.

Продовольственная Программа была ориентирована на пропорциональное и сбалансированное развитие агропромышленного комплекса, эффективное использование его потенциала, обеспечение высоких темпов роста сельскохозяйственного производства, укрепление его материальнотехнической базы в целях более полного удовлетворения потребностей в продуктах питания и приближения уровня их потребления к рациональным нормам. Программа охватывала практически весь АПК, включая сельское хозяйство, пищевую и микробиологическую промышленность, производство минеральных удобрений и средств защиты растений, мелиорацию земель, сельскохозяйственное машиностроение. Ее основной задачей было увеличение производства всех видов сельскохозяйственной продукции на 20−30% и повышение производительности труда в сельском хозяйстве в 1,5 раза.

Для обеспечения реализации программы было предусмотрено выделение государственных капиталовложений в объеме 230 млрд руб. на период 1982—1985 гг. и 460 млрд руб. на весь программный период. Однако реальный объем вложений оказался значительно более низким, намеченные рубежи не были достигнуты уже в первом периоде реализации Программы, а после 1986 г. она была по существу свернута, хотя отдельные ее показатели включались в состав пятилетнего и годовых государственных планов.

Энергетическая программа. Она была рассчитана на период 1984- 2000 гг. Ее целевые задачи заключались в расширении энергетической базы, качественном совершенствовании и структурной перестройке топливно-энергетического комплекса, энергосбережении, форсированном развитии отдельных отраслей комплекса, освоении принципиально новых источников энергии. Действием Энергетической программы были охвачены все отрасли топливно-энергетического комплекса, включая теплоэнергетику, гидроэнергетику, угольную, нефтедобывающую, нефтеперерабатывающую, газовую и торфяную промышленность, ядерную энергетику.

Для осуществления Энергетической программы предусматривались капитальные вложения в объеме 20−22% общего объема капиталовложений в народное хозяйство в течение всего периода ее осуществления, т. е. ежегодные объемы инвестирования должны были составлять примерно 45 млрд руб. в ценах 1985 г. По расчетам общая экономия народнохозяйственных затрат, обеспечиваемая за счет реализации этой Программы, должна была превысить в 1,5 раза вложения, необходимые для осуществления предусмотренных ею мероприятий, чего в действительности не произошло. Инвестиции в программу также оказались намного ниже намеченных.

Программа развития производства товаров народного потребления и услуг. Период ее действия был рассчитан на 1986−2000 гг. Эту программу можно считать первой советской комплексной народнохозяйственной программой, разработанной в качестве составной части Основных направлений экономического и социального развития на пятилетний и долгосрочный период, т. е. непосредственно увязанной с государственными планами.

Программа была ориентирована на всемерное увеличение производства, расширение ассортимента и повышение качества товаров народного потребления и развитие услуг, оказываемых населению, на основе ускоренного развития отраслей, занятых производством товаров, создания разветвленной сети платных услуг, привлечения к решению этой проблемы предприятий, объединений и организаций, независимо от их специализации.

Программа химизации народного хозяйства. Она была нацелена на удовлетворение потребностей советской экономики в химической продукции посредством ускоренного развития химической промышленности, повышения качества и эффективности использования химических продуктов, использования прогрессивных химических технологий. Программа распространяла свое действие на химическую, нефтехимическую промышленность, производство минеральных удобрений, химических средств защиты растений, биокормовых средств, а также на химическое машиностроение.

Программа подъема машиностроения. Она была рассчитана на период до 1985−2000 гг. По замыслу Программа должна была охватывать все отрасли гражданского машиностроения. Ее цель формулировалась как создание основы для ускорения НТП в народном хозяйстве, интенсификации производства, повышения производительности труда на базе приоритетного развития машиностроения, перехода к созданию или производству машин и оборудования новых поколений.

В постсоветской России целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в введении Российской Федерации.

В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы: отбор проблем для программной разработки; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; ее утверждение, управление рационализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Программное целеполагание — это качественная и количественная постановка целей программы действий, построение упорядоченной иерархической организованной совокупности целевых ориентиров и показателей, обоснование их совместимости и достижимости с учетом наличия других программных целей, ресурсных и иных ограничений.

К макроэкономическим программным относятся следующие цели: обеспечения, поддержания и укрепления обороноспособности России, инновационного развития и повышения конкурентоспособности, регионального социально-экономического развития.

Системный анализ (его концепция рассматривалась выше) позволяет перейти от постановки проблемы и цели для ее решения к обоснованной программе мероприятий.

По признаку роли целевых программ в управлении экономикой предлагается разделять их на два класса:

• — целеориентирующие;
• — целереализующие.

Целереализующие программы — это основной «классический» тип целевых программ.

В соответствии со своей основной функцией в управлении целеориентирующие программы могут быть названы программами-концепциями, поскольку они призваны ориентировать и обосновывать постановку целей на долговременную перспективу. Составление ориентирующих программ — новый качественный этап в развитии целевого прогнозирования. Если переход от генетических (экстраполяционных) прогнозов к телеологическим (нормативным (направляемым) целевым)^[1] позволил придать прогнозированию целевую ориентацию, то дальнейшее придание прогнозам программного характера переводит их в категорию ориентирующих, обосновывающих программ. Целеориентирующие программы-концепции могут быть также названы программными прогнозами.

Современные федеральные целевые программы разработаны и реализуются по шести основным направлениям: развитие инфраструктуры, новое поколение, реформирование правосудия, безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды, новая экономика, региональный паритет. Каждому из них соответствуют конкретные программы, например, «Модернизация транспортной системы России» (2002−2010 гг.), «Жилище» на 2002−2010 гг., «Мировой океан», «Экология и природные ресурсы России» (2002−2010 гг.), «Развитие судебной системы России» на 2002−2006 гг., «Дети России» на 2003−2006 гг. и др.

В сентябре 2005 г. Президент РФ выступил с инициативой реализации четырех национальных проектов: «Современное здравоохранение», «Качественное образование», «Доступное жилье», «Эффективное сельское хозяйство» (программа получила название «Инвестиции в человека»). На реализацию этих масштабных изменений в жизни россиян выделено 180 млрд руб.

Основная ответственность за осуществление мероприятий в рамках этих проектов возложена на Правительство РФ, а общая координация контрольной работы — на Совет при Президенте РФ.

Совет при Президенте РФ, но реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (с 20 сентября 2010 г. по 31 августа 2012 г. — Комиссия при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике) — совещательный орган при Президенте РФ, созданный в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов и демографической политики.

• [1] По мнению В. Л. Базарова-Руднева, генетический прогноз — это подход, основанный на экстраполяции существующих тенденций экономического развития, т. е. построение с помощью математического аппарата кривых, описывающих динамику показателей и экстраполяцию этих кривых на будущее, а телеологический — приоритет целевых заданий, плановых директив.