Виды нормативных актов Банка России

Банк России издал специальный нормативный акт, который регулирует порядок подготовки, принятия, регистрации и опубликования его нормативных актов. Это Положение Банка России № 519, которое в соответствии с Законом о Банке России предусматривает виды нормативных актов Банка России: а) указание; б) положение; в) инструкция.

В Положении Банка России № 519 определяется, что нормативные акты Банка России принимаются следующим образом:

• а) в форме указаний, если по своему содержанию они устанавливают отдельные правила по вопросам компетенции Банка России;
• б) виде указаний об изменении и дополнении действующего нормативного акта Банка России, если содержат положения об изменении отдельных положений действующего нормативного акта Банка России и (или) о дополнении нормативного акта Банка России;
• в) виде указаний об отмене действующего нормативного акта Банка России, если ими отменяется действующий нормативный акт Банка России в целом;
• г) форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России;
• д) виде инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).

На мой взгляд, понятие «положение» определено неточно. Ведь нормы инструкции — это тоже системно связанные правила. Положение — это такой нормативный акт, который регламентирует определенный комплекс банковских отношений или закрепляет структуру и функции подразделения, осуществляющего определенный вид банковской деятельности.

В Положении Банка России № 519 предусматривается, что Председатель Банка России может делегировать право подписания нормативных актов своему первому заместителю. В принципе эго разумно, но не учитывало то обстоятельство, что при этом возникало противоречие с требованиями федерального закона. Теперь это полномочие предусмотрено в Законе о Банке России.

Порядок принятия, опубликования и регистрации нормативных актов Банка России

В Положении Банка России № 519 определено, что «направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации подлежат нормативные акты: содержащие одну и более норм, непосредственно затрагивающих гражданские, политические, социальноэкономические, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах; устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов, действующий на момент представления нормативного акта на государственную регистрацию» .

Из приведенной цитаты видно, что Положение Банка России № 519 расширяет круг тех нормативных актов, которые должны регистрироваться в Минюсте России.

Что означает формулировка «организационно-правовой механизм реализации прав, свобод и законных интересов»? Банк России не регулирует права вкладчиков и прочих банковских клиентов и не устанавливает для них ограничения. Это сфера гражданского, а не банковского права. Банковское право четко отличается как самостоятельная отрасль права от права гражданского. В отличие от гражданского права, банковское право регулирует вертикальные отношения власти и подчинения, которые складываются между Банком России и кредитными организациями в связи с тем, что кредитные организации вступают в гражданско-правовые отношения (построенные на принципах свободы договоров, равенства, диспозитивности и т. п.) со своими клиентами.

Банк России может регулировать только порядок проведения и учета банковских операций, которые взаимосвязаны с договорными отношениями между кредитными организациями и их клиентами, но не договорные отношения как таковые. Поэтому тот организационно-правовой механизм реализации прав свобод и законных интересов, о котором идет речь, не может относиться к гражданскому праву. Следовательно, имеются в виду действия Банка России по созданию разного рода банковских правил. Эти правила адресованы кредитным организациям и регулируют их деятельность. Они могут либо расширять возможности для кредитных организаций, поощрять их на совершение определенных действий, либо наоборот — ограничивать их действия или даже устанавливать для них запреты. Используя такие способы правового регулирования, как дозволение, установление субъективного права, обязывание, ограничение и запрет по отношению к кредитной организации, Банк России объективно либо расширяет, либо сужает возможности для вкладчиков и всех иных лиц, которые заключили договоры с кредитной организацией. Самый очевидный пример — ограничение или запрет банковских операций, отзыв лицензии. Например, нормативные акты, регулирующие применение запретов и ограничений по отношению к кредитным организациям, или отзыв банковской лицензии тем самым ограничивают механизм реализации прав граждан, которые пользуются банковскими услугами. Или, скажем, вопросы пруденциального регулирования и пруденциального надзора: установление экономических нормативов и надзор за их соблюдением, особенно когда речь идет о предотвращении угроз для интересов вкладчиков. Ведь если кредитная организация проводит рискованную кредитную политику, то это затрагивает механизм реализации прав граждан, которые являются клиентами этой кредитной организации. Поэтому такие нормативные акты должны быть зарегистрированы и опубликованы. Тогда любой вкладчик будет знать, каким образом регулируется экономическая деятельность банка, и будет действовать с учетом этого знания. Укрепится доверие вкладчиков к банковской системе, а значит, появятся финансовые ресурсы.

Внешняя форма нормативных актов Банка России — это то, как он взаимосвязан с другими нормативными актами в правовой системе. В этом качестве он выступает как элемент всей правовой системы. Теперь же поговорим о форме самих актов Банка России. Условно говоря, это как бы внутренняя форма нормативного акта. В Положении сформулирован ряд требований. Предусматривается, что нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Законом о Банке России и настоящим Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории РФ. Нормативные акты Банка России принимаются им по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России Законом о Банке России и другими федеральными законами. Они обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Они не имеют обратной силы.

В Положении Банка России № 519 определено, что если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России и подлежит принятию в соответствии с настоящим Положением и иными нормативными актами Банка России, регулирующими порядок подготовки и введения в действие нормативных актов Банка России. Там же предусмотрено, что не являются нормативными актами Банка России следующие акты: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов РФ в сфере компетенции Банка России, если он непосредственно уполномочен давать толкование указанным нормативным правовым актам; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования; иные акты, не отвечающие признакам нормативного акта Банка России, указанным в п. 1.2 Положения Банка России № 519. Однако в самом Положении так и не разъясняется, что следует понимать иод распорядительными актами.

Недопустимо издание нормативных актов Банка России в виде писем или телеграмм. Такие письма и телеграммы затрудняют реализацию норм банковского права. В частности, по этому основанию определением Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 30.08.2000 Положение об аудиторской деятельности в банковской системе РФ, утвержденное приказом Центрального банка РФ от 10.09.1997 № 64, и и. 3.3 «б» письма Центрального банка РФ от 19.02.1997 № 412 «О порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за 1996 год» признаны Верховным Судом РФ недействительными, не влекущими правовых последствий с момента их издания. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ определением от 02.11.2000 № КАС00−435 решение Верховного Суда РФ оставила без изменения. Ранее, в 1990;е гг. в судебной практике по этому вопросу не было единства, в частности, но проблеме совместных писем Банка России и Сбербанка России. В постановлении Президиума ВАС РФ от 03.09.1996 № 8410/95 было определено: «Исковые требования ЦБ РФ о взыскании со Сбербанка РФ штрафа за просрочку внесения денежных средств в фонд обязательных резервов, основанные на норме, установленной совместным письмом ЦБ РФ и Сбербанка РФ, удовлетворены, поскольку установленная письмом норма основана на действовавшем на момент нарушения обязательств законодательстве»^[1]. В то время в законодательстве еще не было классификации нормативных актов. Теперь, когда в ст. 7 Закона о Банке России такая классификация закреплена, издание норм банковского права в форме писем недопустимо.

• [1] Вестник ВАС РФ. 1996. № 12.