Расходы субфедеральных бюджетов

Рассмотрим подробнее аллокацию ресурсов, направленных на производство общественных благ. Теоретически для каждой конкретной бюджетной услуги существует оптимальный размер юрисдикции (численности населения). Однако в реальной экономике в целях снижения административных издержек происходит «группировка» услуг на местном уровне (например, освещение улиц, уборка мусора), региональном (дороги между небольшими городами, здравоохранение) и центральном (федеральном) уровне (дороги между крупными городами, национальная безопасность).

Не существует единственного наилучшего рецепта, позволяющего определить уровень власти, ответственный за предоставление каждой конкретной услуги, существенную роль играют исторические и культурные традиции, развитие технологий, связанных с предоставлением услуг. Адекватность системы распределения полномочий должна оцениваться с точки зрения достижения целей и задач, установленных органами власти на рассматриваемом отрезке времени. Теоретические положения бюджетного федерализма позволяют сформулировать ряд общих критериев разграничения расходных обязательств, а именно:

• 1) субсидиарность — максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих общественных благ;
• 2) территориальное соответствие — максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих благ;
• 3) наличие внешних эффектов — чем они значительнее, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти должны закрепляться полномочия по финансированию (производству) таких благ;
• 4) учет территориальной дифференциации — чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении общественных благ, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться;
• 5) эффект масштаба — концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств^[1].

На практике на субфедеральный уровень могут передаваться все функции, за исключением тех, централизованное выполнение которых необходимо в силу экономии от масштаба, в силу того, что население всей страны получает выгоды от предоставления конкретной услуги (услуга в высокой степени обладает свойствами общественного блага), или в случае, если унифицированные стандарты предоставления услуг являются одной из основополагающих целей государства (например, для сохранения единого экономического пространства или обеспечения социальных гарантий). Помимо экономических предпосылок, важную роль при принятии решений о распределении полномочий между уровнями власти могут также играть политические мотивы.

В табл. 11.1 приведены рекомендации Всемирного банка по разграничению полномочий между уровнями власти. Они основаны на теоретических предпосылках, изложенных в параграфе 11.2, таких, как:

• • закрепление стабилизационной функции за федеральным уровнем;
• • закрепление перераспределительной функции за федеральным уровнем (включая перераспределение не только между индивидуумами, но и между территориями, чтобы избежать миграции населения, снижающей эффективность функционирования экономики);
• • закрепление ответственности за предоставление общественных благ (услуг) в зависимости от масштаба выгод и издержек предоставления блага;

а также.

• сохранение общего рынка, которое необходимо для того, чтобы субфедеральные органы власти не использовали свои полномочия для возведения барьеров на пути продвижения товаров и факторов производства (см. параграф 11.11).

Таблица 11.1. Рекомендации по разграничению полномочий между уровнями бюджетной системы.

Примечание: Ф — федеральный уровень; Р — региональный; М — местный.

Источник: Anwar Sh. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Countries. Policy and Research. Series 23. World Bank. 1994.

Анализ структуры расходов бюджетов Российской Федерации (рис. 11.4) показывает, что в соответствии с теоретическими положениями, национальная оборона финансируется из федерального бюджета, так же как и национальная безопасность и правоохранительная деятельность, тогда как расходы на дошкольное и общее образование децентрализованы. Начальное и среднее профессиональное образование финансируются преимущественно из субфедеральных бюджетов,.

Рис. 11.4. Структура расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, % ВВП, 2010 г.

Источник: roskazna.ru, gks.ru.

высшее образование — из федерального. Социальная защита осуществляется преимущественно федеральным уровнем власти (через федеральные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования).

• [1] Эти критерии были положены, в частности, в основу «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» .