Новая Зеландия. 
Бюджет и бюджетная система

В 1984 г. Новая Зеландия оказалась на пороге финансового кризиса, связанного с огромным государственным долгом, что стало одной из важнейших причин поиска путей сокращения государственных расходов. За два последующих года Правительством Новой Зеландии было проведено тщательное обследование бюджетных расходов, которое позволило выявить противоречие целей и результатов и слабые возможности по привлечению к ответственности за неэффективное использование средств. Недовольство общественности вызывало низкое качество государственных услуг.

Реформы в Новой Зеландии начались с широкомасштабной приватизации и акционирования государственных предприятий, начиная с 1986 г., и оказали колоссальное воздействие на бюджетную сферу. По истечении четырех лет после осуществления реформы правительству удалось справиться с серьезным кризисом государственных финансов и добиться профицита бюджета.

В Законе о государственных финансах 1989 г. были сформулированы требования по внедрению процедуры составления бюджета на основе показателей эффективности и достигнутых результатов, бухгалтерского учета по методу начислений, введению отчетности о результатах работы всех государственных служб. «Реформа государственного сектора включала мероприятия по предоставлению беспрецедентной свободы государственным управляющим и руководителям автономных агентств, позднее ставших известными как организации Короны»^[1]. Организации Короны стали результатом дробления департаментов крупных министерств, в процессе которого произошло выделение большого количества автономных исполнительских подразделений, которые занимаются оказанием конкретного вида услуг населению, например, безопасностью дорожного движения или оказанием медицинских услуг. Внедрение изменений предполагалось осуществлять поэтапно, но очень быстро и централизованно. В результате уже в 1990 г. все вышеперечисленные элементы бюджетирования, ориентированного на результат, начали функционировать. В рамках заданного направления основной задачей становилось повышение качества отчетности о результатах. Закон о финансовой ответственности в 1994 г. четко определил перечень отчетов, которые необходимо представлять Парламенту в течение бюджетного цикла, и потребовал своевременной публикации и обновления бюджетных показателей и прогноза на трехлетний период.

Бюджетирование, ориентированное на результат, в Новой Зеландии закреплено в Законе о государственных финансах 1989 г. Цель реформы — повысить экономичность и эффективность работы государственных органов, сместить акцент от валовых показателей бюджета к фокусированию внимания на целях государственных расходов и ожидаемых результатах. Реформа бюджетной системы Новой Зеландии считается одной из наиболее радикальных среди аналогичных преобразований, проведенных в других развитых странах. Новая Зеландия применила систему контрактов между министерствами и департаментами, где четко определены результаты, которые должен добиться каждый департамент. Средства государственного бюджета выделяются в соответствии с согласованной стоимостью реализации задач, которые позволят достичь оговоренных результатов. Департаменты пользуются определенной свободой в управлении ресурсами, но несут ответственность за достижение результатов. Департаменты публикуют детализированное заявление целей как часть Прогнозного отчета департамента, который рассматривается Парламентом при составлении бюджета. Ежегодно публикуется отчет, где по каждому направлению деятельности сравниваются факт и прогноз.

Правительство устанавливает общие цели экономического развития, которые являются ориентирами и не определены количественно. Они охватывают период в несколько лет и находятся в компетенции нескольких министерств. Конкретные цели и задачи, а также целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг устанавливаются на уровне министерств. Результаты должны быть связаны с общими целями и способствовать их достижению (однако не существует исчерпывающего списка мер или ожидаемых результатов, которые приведут к достижению каждой общей цели).

При управлении и оценке эффективности деятельности государственных органов основное внимание уделяется конкретным результатам. Однако в последнее время акцент смещается в сторону достижения более общих и долгосрочных целей (Management for outcomes). В настоящее время ведется активная работа по выработке подходов к измерению влияния действия государственных органов на достижение общих целей (например, проект Pathfinder, URL: io.ssc.govt.nz/pathfinder).

В бюджетном процессе используется информационная система Crown Finance Information System (CFISnet), которая представляет собой защищенный канал, по которому министерства и департаменты могут оперативно обновлять и обмениваться информацией. Систему поддерживает бюджетный департамент Казначейства, доступ к ней ограничен.

Переход на бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой длительный итеративный процесс. В Новой Зеландии этот процесс еще не завершен. Концептуально предполагается ориентация на общие экономические и социальные результаты (outcomes), однако до сих пор бюджет принимается в разрезе конкретных целей (outputs). Работа по выработке подходов к измерению общих результатов и вклада каждой отдельной программы далеко не закончена.

Применение Новозеландской модели контрактов будет эффективно работать только при сильном гражданском обществе, практическом отсутствии коррупции и прозрачности бюджетного процесса (информированности общественности о нем). Эти базовые условия существуют далеко не во всех странах, даже развитых.

Внутренний контроль основывается на системе контрактов между департаментами и министерством, которые имеют черты коммерческих. В частности, они определяют перечень работ (услуг) департамента для достижения целей, а также сроки, стоимость, порядок и показатели измерения результатов, вознаграждение, санкции за невыполнение обязательств, порядок отчетности. Департаменты регулярно предоставляют министру (и публикуют) отчеты о степени достижения результатов и стоимости проведенных для этого работ. Министерства могут заключать контракты и с другими государственными или частными компаниями, что создает конкуренцию и способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. Министерство может перераспределять ресурсы в определенных пределах без дополнительной санкции Парламента.

Система внутреннего контроля департаментов и министерств может различаться, однако Казначейство разрабатывает общие требования и подходы к организации внутреннего контроля и финансового менеджмента. Казначейство оценивает систему внутреннего контроля департаментов по 29 элементам на основе балльной системы (например, агрегированная информация для планирования и прогнозирования, информационная система финансового менеджмента, управление рисками, внутренняя управленческая отчетность, учет денежных средств и т. п.), чтобы убедиться в их способности предоставлять адекватную информацию для бюджетного процесса от планирования до отчетности (treasury.govt.nz/dice).

Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета и результатами деятельности департаментов в основном осуществляется соответствующими комитетами в ходе финансовых обзоров. Департаменты заполняют стандартный опросный лист, показывающий, как именно результаты их деятельности способствуют достижению общеэкономических целей.

• [1] Graham Scott. Public Sector Management in New Zealand. Lessons and Challenges // Centre for Law and Economics Australian National University. Canberra; Melbourne; Wellington, 2001. P. 1.