Криминализация коррупции в России и в мире

Если бы реальная коррупция в мире соответствовала статистическому отражению взяточничества, не было бы той обеспокоенности, которую проявляет в последние десятилетия мировое сообщество. Перечислим лишь некоторые мероприятия.

В 1989 г. по эгидой ООН был проведен международный семинар по проблеме коррупции в сфере государственного управления в Гааге (Нидерланды), результаты которого послужили серьезной предпосылкой рассмотрения этой проблемы на Восьмом конгрессе ООН. ЭКОСОС дал следующую рекомендацию к проекту резолюции этому Конгрессу: «Поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и групп лиц, в высшей степени важно, чтобы все государства: а) рассмотрели адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции, и соответствующие санкции, которые обеспечат надлежащее сдерживание; Ь) разработали административные механизмы и механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью; с) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц; d) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции; е) применили экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции»^[1].

Конгресс рассмотрел подготовленное секретариатом ООН руководство «Практические меры борьбы с коррупцией», доработанный вариант которого был опубликован^[2], и принял резолюцию «Коррупция в сфере государственного управления»^[3], где отмечалось, что проблемы коррупции носят всеобщий характер и оказывают пагубное влияние на экономику стран, подрывая эффективность правительственных решений, наносят ущерб состоянию морали, расшатывают доверие граждан к правительству и разрушают принцип справедливого и беспристрастного правосудия. Конгресс рекомендовал разработать проект международного кодекса поведения для государственных должностных лиц, с тем чтобы представить его Девятому конгрессу.

Все эти вопросы затем были рассмотрены Генеральной Ассамблеей (резолюция 45/107 от 14 декабря 1990 г.), ЭКОСОС и другими организациями ООН. К ним обращались Совет Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР), Программа ООН по международному контролю над наркотиками, организовавшая форум по борьбе с коррупцией в Претории (Южная Африка), и семинар стран Восточной и Центральной Африки в Энтеббе (Уганда), где серьезно был поставлен вопрос о коррупции в международных сделках.

В феврале 1995 г. Совет Европы организовал междисциплинарную группу по проблеме коррупции. Эта проблема также рассматривалась Организацией американских государств, Европейским Союзом, Европейской комиссией и другими международными объединениями. Коррупция стала одной из важных тем специальных заседаний Девятого конгресса ООН (Каир, 1995 г.), где при обсуждении всего комплекса вопросов был рассмотрен и одобрен проект международного кодекса поведения государственных должностных лиц^[4]. На заседании отмечалось, что коррупция проникла в экономику, политику, во все сферы общественных отношений, что она вышла за рамки национальных границ и приобрела глобальные масштабы, а дела о коррупции, поступающие в суды, представляют собой лишь верхушку айсберга. Для борьбы с этим пагубным явлением предлагалось расширение гласности, свободы для СМИ, независимости уголовного правосудия, а также ужесточение контроля за деятельностью чиновников. Было высказано аргументированное мнение о том, что на пороге XXI в. человеческое общество вынуждено будет придерживаться принципа " демократия в интересах ответственности" взамен бытующего " демократия в интересах богатства" . Однако эти важные идеи не были восприняты властными структурами России.

В 1999 г. Совет Европы принял Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, а в 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН — фундаментальную Конвенцию ООН против коррупции. Обе конвенции Россия подписала и ратифицировала, но не реализовала в национальном законодательстве. Кроме того, Совет Европы принял конвенцию о гражданской ответственности за коррупцию. Огромная роль в предупреждении коррупции принадлежит гражданскоправовому, экономическому, финансовому, бюджетному, валютному, налоговому, таможенному, пограничному, миграционному, экологическому, санитарному, административному контролю. В законодательстве этих отраслей права часто кроются существенные коррупциогенные возможности, в связи с чем такие законы именуют коррупциогенными. Журналисты изобрели даже новый термин «взяткоемкость закона», т. е. возможный объем коррупции, обеспеченный законом. Некоторые законы позволили организовать многомиллиардный коррупционный передел собственности с помощью судов и судебных исполнителей. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», принятый в 2002 г., специалисты оценивают следующим образом: «…его взяткоемкость — несколько миллиардов долларов в год! Его принятие увеличит количество принимаемых чиновниками взяток на несколько миллиардов долларов»^[5]. Аналогичным образом оценивались новые варианты этого Закона 2004, 2005, 2007 гг. Проблема борьбы с коррупциогенным законодательством нашла поддержку у специалистов цивилистических отраслей права^[6]. Реальное применение Закона покажет его антикриминогенную и антикоррупционную роль. Но как уже отмечалось, появились и более опасные деяния, связанные с коррупцией властей, — рейдерство.

Международное сообщество, озабоченное транснациональной коррупцией, рекомендует ввести в национальное законодательство также уголовную ответственность за подкуп за рубежом. Первой страной, которая ввела ее были США. После разоблачения случаев взяточничества в 1977 г., когда крупные корпорации США проплачивали получение иностранных заказов, и был принят Закон об иностранной коррумпированной практике (Foreign Corrupt Practices Act)^[7]. Санкции — штраф до 2 млн долл, для корпораций и до 5 лет тюремного заключения для физических лиц. Особое распространение это деяние получило в международной торговле самолетами, кораблями, вооружением, боевой техникой, нефтепродуктами, а также при заключении контрактов на военное и гражданское строительство, где нет стандартных цен, но давно существуют таксы комиссионных для должностных лиц разных уровней.

По данным неправительственной организации Transparency International, 5% от 100 тыс. долл, могут заинтересовать старшее должностное лицо, а от 100 млн долл. — главу государства, тогда как для корпорации 5% от суммы сделки считается смехотворно низкой ценой комиссионного вознаграждения^[8]. Естественный монополист — российская компания «Росвооружение», например, в свое время брала по 10 и даже по 20% комиссионных^[9]. Специальная комиссия ОЭСР разработала рекомендации, касающиеся борьбы с международной коррупцией^[10]. И это соответствует усилиям Совета Европы и Международной торговой палаты, которые рекомендовали принять меры международного характера в качестве решающих средств борьбы с коррупцией^[11].

В международных документах содержится множество других важнейших положений и рекомендаций, не только уголовноправовых, но и процессуальных, административных, гражданскоправовых, организационных, которые актуальны для России, где до сих пор нет необходимых законодательных норм, а у государственных должностных лиц огромные дискреционные полномочия, в силу чего они фактически действуют не в правовом пространстве. В России нет необходимых норм в законе о государственной службе, до 2008 г. не разрабатывались законы о борьбе с коррупцией, с трудом принимался закон о легализации преступно нажитых средств, который плохо работает, нет независимых структур борьбы с коррупцией, а самое главное — не было политической воли для организации этой борьбы на уровне мировых стандартов. Только через эти «нет» и можно уяснить реальный уровень и тенденции коррумпирования российской бюрократии, которая разрастается со скоростью злокачественной опухоли, инфильтрируя здоровые островки государственной службы.

Обратимся к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[12], который принимался около пяти лет. В его ст. 11 и 12 определены важные ограничения для чиновников, связанные с государственной службой, и обязанности ежегодного представления ими сведений об имуществе. Из 12 пунктов ограничений в 10 предусматриваются меры, предупреждающие коррупцию. Но этот Закон только теоретически распространялся на государственные должности категорий «Б» и «В». Вне его юрисдикции оставались государственные должностные лица категории «А», руководители законодательной и исполнительной власти, депутаты, министры, судьи и многие другие чиновники различных уровней. Контроль за имущественным положением касался лишь самих должностных лиц и не распространялся на их близких родственников, тогда как хорошо известно, что приобретаемую собственность коррупционеры оформляют не на себя.

Основанием власти является ее авторитет. У нас же эта пирамида перевернута: основанием авторитета должностных лиц служит сама власть. Она, как сильнейший магнит, притягивает к себе людей определенной социальной направленности: корыстных, циничных, лицемерных и бессовестных. Вероятно, прав Ф. Искандер, считающий базисом общества не экономику, а совесть^[13]. При этом не следует, правда, забывать, что честность и совестливость чиновника определяются честностью и совестливостью системы власти. Более того, честность чиновника, попавшего в систему коррумпированной власти, — большой риск для его карьеры и даже для жизни.

" С волками жить — по-волчьи выть" .

И в автократических, и в демократических странах народом управляло, управляет и будет управлять меньшинство. Вопрос лишь в том, какое это меньшинство, какова степень его совестливости, продажности и социального контроля над ним, и далее — каков уровень коррупции правящей элиты, каковы коррупционные технологии и условия их реализации и какова реакция на коррупцию в обществе и государственных структурах? Одним из важных признаков реальной, а не «фасадной» демократии является зависимость власти от голосов избирателей. Широкую известность получило изречение «Глас народа — глас божий». У нас же он пока является гласом вопиющего в пустыне. Примером тому могут служить собранные А. И. Солженицыным по всей России высказывания простых людей о нашей жизни и власти^[14].

Классификация и объем коррупционных деяний, предлагаемые в международных документах, не совсем согласуются с традиционным пониманием этого явления в российском уголовном праве, но они, к сожалению, не расходятся с современной коррупционной практикой должностных лиц в России. Отечественная коррупция срастается с другими экономическими преступлениями и организованной преступностью. Рыночная экономика, разгосударствление собственности, приватизация, прямые международные торговые, промышленные и иные связи открыли для коррупционеров неограниченные возможности. Как совокупный результат монополии власти должностных лиц, их широких дискреционных полномочий при отсутствии открытости, подотчетности и подконтрольности коррупция закономерно ведет к олигархии и авторитаризму. Это вызывает тревогу даже за рубежом^[15].

Некоторые специалисты уголовного права, опираясь на идеи социалистического кодифицированного законодательства 1960;х годов, не желают вникать в современные коррупционные реалии, когда многие формы продажности должностных лиц при использовании рыночных отношений вышли за пределы устоявшихся представлений, когда должностные лица, используя переходный период, освободились не только от общественного, партийного, но и от правового государственного контроля, когда их изощренное мздоимство и казнокрадство, поддерживаемые порочным российским деловым обычаем, стали основной и перспективной статьей дохода на временных и неустойчивых государственных должностях. Рассматривая коррупцию в виде традиционной взятки (пакета с деньгами), они полагают, что борьба с ней на основе норм УК РСФСР вполне достаточна^[16]. Опыт принятия специальных комплексных законов прямого действия о борьбе с коррупцией в других странах игнорировался. Такой подход, естественно, находил поддержку у коррумпированных чиновников.

В мире существует следующая практика: государственное должностное лицо после увольнения со службы в течение установленного периода обязано получить разрешение правительства, прежде чем принять приглашение на работу в частном секторе или начать заниматься коммерческой деятельностью, имеющей отношение к его прежней должности^[17]. В некоторых странах, например в США, даже запрещена или ограничена оплачиваемая научная и преподавательская деятельность государственных служащих^[18]. В России же многие министры экономики, финансов, другие министры экономического блока, заместители Председателя Правительства РФ буквально на следующий день после увольнения занимали руководящие посты в крупных коммерческих банках, компаниях и концернах. За какие заслуги их принимали на столь почетные и денежные должности — вопрос риторический. Можно ли было их привлечь к ответственности за взяточничество? Нет. В последнее время российские власти пытаются решить эту проблему. Будет ли это положение работать, жизнь покажет. Но в демократических странах сам факт такого поведения рассматривается как коррупционный.

Проблемы борьбы с коррупцией стали очевидны уже в начале 1990;х годов. К этому времени был проведен ряд научных конференций^[19] и подготовлено несколько проектов о борьбе с надвигающейся коррупцией, представленных в Верховный Совет СССР. С распадом Союза все они почили в бозе. Острота проблемы от этого не уменьшилась, поэтому работа над ней продолжилась в России. Президентом РФ был издан Указ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», содержащий некоторые запреты для служащих аппарата (они не касались государственных должностных лиц) и провозглашавший представление деклараций о доходах. Указ был шагом в правильном направлении, но он мало что решал и практически не исполнялся. В это же время продолжалась работа над более чем 10 вариантами проекта закона о борьбе с коррупцией. Один из них был официально опубликован и принят Верховным Советом РФ в 1993 г. Президенту РФ (а скорее его окружению) закон показался слишком строгим, и он вернул его на доработку, но вскоре Верховный Совет был распущен.

Государственная Дума — палата нового парламента — продолжила работу над законопроектом. Он прошел международную экспертизу. 12 декабря 1994 г. закон о борьбе с коррупцией был принят, однако Совет Федерации его отверг. Судя по заключению, членам Совета Федерации, являющимся руководителями (хозяевами) субъектов РФ, особенно не понравились публичное декларирование доходов государственными должностными лицами и финансовый контроль не только над их доходами, но и над доходами членов их семей. Путем превратного толкования Конституции РФ они сочли это нарушением своих прав и свобод. Финансовый контроль за доходами должностных лиц и членов их семей существует во всех цивилизованных странах. Это нашло отражение и в ст. 8 упомянутого Международного кодекса поведения государственных должностных лиц. В ней говорится: «Государственные должностные лица… сообщают сведения обо всем имеющемся у них личном имуществе, активах и обязательствах, а также сведения об имуществе, активах и обязательствах супруга (супруги) и/или других иждивенцев»^[20]. Государственные должностные лица в России, принимая западные свободы, оценили правовой контроль за своей деятельностью и поведением как возвращение к тоталитаризму.

После доработки Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» был принят Государственной Думой 22 ноября и одобрен Советом Федерации 9 декабря 1995 г., но Президент РФ вновь вернул его. В своем письме от 22 декабря 1995 г. он высказался против включения в субъекты коррупционных правонарушений помощников должностных лиц категории «А», категорически возражая против того, чтобы меры финансового контроля распространялись не только на государственных служащих, но и на их супругов, чем, как он полагает, нарушается ч. 1 ст. 23 Конституции РФ и ст. 12 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», где, как уже говорилось, обязанность представления сведений о доходах возлагалась только на самого служащего. Круг замкнулся.

Апелляция к ч. 1 ст. 23 Конституции РФ некорректна. В ней говорится: «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени». Оправдывая неадекватное российской криминологической ситуации и международной практике решение, помощник Президента РФ по правовым вопросам М. Краснов приводит «самый сильный научный аргумент»: имеющиеся в законе положения способны породить рецидивы 37-го года^[21]. Несостоятельны и другие возражения Президента РФ, изложенные в письме о наложении вето на рассматриваемый закон^[22].

Обратимся к фактам. В п. 2 Указа Президента РФ от «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» и ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и творческой, а также лично или через доверенных лиц заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении акционерными обществами и т. д. Однако Президент РФ тут же издает Указ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий», в котором содержится список 10 важнейших отраслей промышленности, где должностным лицам органов государственной власти разрешается представлять интересы государства в совете директоров за соответствующее вознаграждение. В связи с этим в совет директоров различных компаний вошли заместители министров, начальники главных управлений, главные специалисты министерств и ведомств и т. д.^[23] Во всех акционерных обществах, образованных с участием государства, его в 93% представляют госслужащие. К примеру, в Миноборонпроме из 389 представителей государства 333 работали в самом министерстве, занимая посты от главного специалиста до заместителя министра^[24]. Совмещение государственных должностей с предпринимательством в цивилизованных странах расценивается как прямая коррупция. Это запрещено и российским законодательством, но на вершинах власти подобные нормы бездействуют.

К 2008 г. сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, о массовой коррупции государственных должностных лиц в России говорили на каждом шагу, в том числе и в коридорах власти, а в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1996 г. даже жестко осуждались промедление и нерешительность в борьбе с ней^[25], а с другой — принятие федеральными властями основополагающих антикоррупционных законов постоянно тормозилось.

Объяснить этот парадокс можно словами президента Уганды Йовери Мусевени, которые он произнес на открытии Конференции Африканского руководящего форума по проблемам коррупции, состоявшейся в Энтеббе еще в декабре 1994 г.: «Реальная проблема заключается в том, что в Африке лица, призванные обеспечивать соблюдение законности, сами нуждаются в надзоре, и это явно порочный круг. Если наше высшее руководство не имеет морального авторитета, весьма трудно искоренить коррупцию, а, к сожалению, именно наверху воровство происходит в подлинно крупных масштабах. Для борьбы с коррупцией на таком уровне морального воздействия недостаточно. Нам необходимы юридические санкции и обеспечение соблюдения законов о коррупции. Если такие санкции в отношении коррупции не существуют, они должны быть введены. Проблема… состоит в том, что коррумпированные руководители, являющиеся также законодателями, не принимают законы для борьбы с коррупцией, поскольку тем самым они создавали бы проблемы для себя»^[26]. Аналогичные суждения высказывает и Генеральный прокурор РФ Ю. Скуратов: «Не исключено, что принятию закона о борьбе с коррупцией противодействовали именно те, кто мог стать первыми объектами его применения»^[27]. Стремление Генерального прокурора РФ проявить самостоятельность и обеспечить борьбу с коррупцией в высших эшелонах власти вынудило их сфабриковать видеокомпромат «о человеке, похожем на генпрокурора» в обществе проституток. И он был не первой жертвой борьбы с коррупцией.

Криминологическими и уголовно-правовыми вопросами разработки законодательства о противодействии коррупции в России мы занимаемся более 20 лет. Различными рабочими группами было подготовлено более десятка проектов законов о борьбе с коррупцией, три из них, упомянутых выше, прошли через Федеральное Собрание, но по надуманным основаниям на них было наложено вето президентом страны. Еще при обсуждении первого проекта в Верховном Совете РСФСР депутат Бир возмутился: «Что вы делаете?! Вы принимаете закон против себя!» И этот рефрен открыто звучал во властных структурах.

За последние десятилетия были опубликованы сотни книг и статей с указанием фамилий, должностей, похищенных сумм, названий байков, номеров счетов, зарубежных вил и т. д. Но ни на одну из публикаций о VIP-персонах не было публичной правовой реакции. На мой вопрос об этом на совете нашего института бывший Генеральный прокурор (затем министр юстиции, а ныне руководитель одного из южных регионов) ответил: «Мы этим занимаемся, но не афишируем». Зал засмеялся, а меня исключили (или не включили при повторном утверждении) из научно-консультативного совета Генеральной прокуратуры.

Когда я был членом Комиссии по борьбе с коррупцией Комитета по безопасности Госдумы, председатель этой комиссии Н. Д. Ковалев предложил в экстренном порядке разработать что-то о борьбе с коррупцией, поскольку нас сильно критикуют США. Я спросил его: «Это стратегия или тактика?» Он, будучи сдержанным и дипломатичным человеком, промолчал. Тогда я сказал, что понял и участвовать в этом не буду. Через некоторое время в «Российской газете» был опубликован Указ Президента РФ, основная мысль которого была такова: «чиновники должны быть честными». Причем о контроле доходов и расходов чиновников не упоминалось.

У нас даже пропадали проекты законов о борьбе с коррупцией. «Новая газета» попыталась изобразить это в виде схемы, где показан путь пропавшего закона. На ней изображены высокопоставленные должностные лица, которые (за исключением покойного Ельцина) и сейчас находятся у власти (рис. 23.2). Все они, несомненно, знали об удушающей коррупции, но серьезных мер не принимали.

Рис. 23.2. Путь пропавшего закона Салтыков-Щедрин в середине XVIII в. в одной из своих сказок писал о прокуроре Куролесыче, у которого было два ока: одно-дреманное, а другое — недреманное. Дреманным он ничего не видел, а недреманным видел пустяки. Говорят ему: «…Чего вы, Прокурор Куролесыч, смотрите! Вон они хищники-то, вон! — Где хищники? Кто казенное добро тащит? -- Вот хищники! Вон они! Вон он какой, домино на краденые деньги взбодрил! А тот вон — ишь сколько тысяч десятин земли у казны украл! — Врешь ты, такой-сякой! Это не хищники, а собственники! Они своим имуществом спокойно владеют, и все документы у них налицо. Это вы нарочно, бездельники, кричите, чтобы принцип собственности подрывать! Взять его под арест!» Что изменилось с тех пор? А прошло более 150 лет.

Долгое время в России не было главного — политической воли. А без нее все наши интеллектуальные потуги, в том числе книги, статьи и конференции о борьбе с коррупцией, бесполезны. В течение последних 15−20 лет было много разговоров о борьбе с коррупцией, но сдвигов не было. Коррупция действительно к этому времени стала нашей конституцией, как и предсказывал Н. А. Бердяев, а безответственность за нее — повседневной практикой. Отдельные предложения об усилении контроля за коррупционерами были паллиативом.

В феврале 2006 г. автор, по совету В. Н. Кудрявцева, через одного из помощников передал Президенту РФ В. В. Путину свою книгу «Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции» (второе издание, 2005 г.)^[28] и сопроводил ее письмом.

В письме к президенту я писал: " …в России существует массовое кровавое насилие. Но оно является лишь «пеной» (простите за цинизм) на безбрежной корыстной, экономической и коррупционной преступности. Особую опасность представляет «профессиональная» преступность правящей, политической и экономической элиты. За время реформ федеральные чиновники, о которых опубликованы горы доказательных книг, статей и журналистских расследований, ни разу не были осуждены, хотя уголовные дела иногда возбуждались. Исключение составляют лишь два юриста (Ковалев и Ильюшенко). Но и их осудили лишь потому, что они были кустарями-одиночками. Остальные повязаны круговой порукой, и никто эти связи разрубить не хочет или не может.

Достаточно было реально наказать лишь одного могущественного преступного олигарха М. Б. Ходорковского, как все остальные заговорили Схотя бы заговорили) о социальной ответственности бизнеса. Чего не происходит с не менее могущественными чиновниками… Расплодились они в самых высоких государственных структурах. Выявленные тяжи тянутся на самый верх (до всемогущей семьи), где их обрубают, так как закон перед ними пасует. Да и законы пишутся нередко под них. Ни внешние, ни внутренние политические, экономические, социальные, правовые, организационные и даже научные проблемы не могут быть оптимально решены в условиях диктатуры коррупционного криминала. А он становится все интеллектуальнее, изворотливее, защищеннее, прожорливее, богаче и влиятельнее самого государства.

В моем представлении Вы являетесь единственной надеждой правопослушного народа, хотя в окружении тотального криминала минимизировать влияние коррупционеров, видимо, не так просто. А что же нас ждет в 2008 г. У нового президента, если даже он, как и Вы, не будет обязанным криминальным денежным мешкам, не хватит ни сил, ни смелости, ни прочности на эту борьбу. Я глубоко осознаю, что ничего нового Вам не сказал. Вы это и без меня знаете, но наблюдать за коррупционным разложением в стране уже нет сил" ^[29].

Ответа не последовало. Может быть, книга даже не дошла до неимоверно занятого В. В. Путина. Но автор, скорее всего, ошибался, полагая, что после его ухода с поста президента труднее будет решаться проблема борьбы с коррупцией: в результате выборов нового Президента РФ Д. А. Медведева и назначения Председателем Правительства Путина в стране появилась долгожданная политическая воля, направленная на противодействие коррупции.

Некоторый антикоррупционный потенциал был заложен в Концепции административной реформы на 2006−2010 гг., принятой в октябре 2005 г. 31 июля 2008 г. обнародован «Национальный план противодействия коррупции», в котором были прописаны меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, определены важные понятия и меры по профилактике коррупции, основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции, предусмотрена подготовка проектов необходимых законов. Особое значение придавалось мерам по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, мерам по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению; был разработан перечень первоочередных проектов законодательных актов, которые необходимо принять в связи с Национальным планом противодействия коррупции. Кроме того, были подготовлены проекты федеральных законов о противодействии коррупции и о внесении изменений в отдельные акты в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Совета Европы. Наряду с этим предлагалось внести необходимые изменения в 24 федеральных закона, которые в той или иной мере могли способствовать предупреждению и противодействию коррупции.

19 мая 2008 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по противодействию коррупции», которым был образован Совет из 19 министров, других государственных и общественных деятелей. Председателем Совета стал сам президент. На Совет возлагались задачи по подготовке предложений президенту по выработке и реализации государственной политики противодействия коррупции, координация деятельности государственных органов всех уровней и контроль за реализацией мероприятий. Совет образовал президиум во главе руководителем Администрации Президента и рабочие группы. Кроме того, был принят План мероприятий, направленных на реализацию Национального плана противодействия коррупции, до 2010 г. с перечнем конкретных мероприятий, их исполнителями.

Поставлена задача по первоочередному устранению тех причин коррупции, которые порождены несовершенством государственного и хозяйственного механизмов. Антикоррупционная работа должна строиться на использовании упредительных мер, создании атмосферы невыгодности коррупционного поведения.

Во-первых, серьезно повышаются требования к государственным и муниципальным служащим. Речь идет о предоставлении дополнительных сведений об их доходах и имуществе, в том числе принадлежащем членам их семей. Достоверность декларируемых сведений будет тщательно проверяться.

Во-вторых, государственные и муниципальные служащие обязаны соотносить свои действия с правилами, установленными на службе. Их невыполнение должно влечь за собой дисциплинарную, а в необходимых случаях административную или уголовную ответственность.

В-третьих, вводятся меры уголовного наказания за злоупотребления полномочиями лицами, которые выполняют управленческие функции в негосударственных организациях. Они будут соответствовать тем, что применяются к госслужащим.

В-четвертых, вводится административная ответственность юридических лиц за передачу взятки от имени или в интересах юридического лица, а также целый ряд других уже известных мер.

Одним из главных документов с криминологической точки зрения стал Федеральный закон «О противодействии коррупции»^[30]. В нем устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В Законе даются понятия коррупции и противодействия ей. Кроме того, в этом документе определены цели международного сотрудничества, основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, обязанности государственных и муниципальных служащих по представлению сведений о доходах, обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять о коррупции сослуживцев, пути разрешения конфликтов интересов, а также ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении трудового договора, ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения. Таким образом, в этом Законе решаются в основном организационные вопросы противодействия коррупции, в нем отражены многие современные достижения отечественной и мировой криминологии.

Главный недостаток Закона — это отсутствие в нем новых или усовершенствованных норм об уголовной и административной ответственности виновных. Кроме того, в Законе не учтены новые формы коррупции, а последняя фактически сводится к взяточничеству и некоторым должностным деяниям, которые всегда были в УК РФ.

Уголовный кодекс РФ, подготовленный без конкретного анализа реалий и их прогноза на ближайшее будущее, не охватывает многих форм и видов социально опасной и реальной коррупции. В Кодексе не предусмотрена ответственность конкретно за: 1) коррупционный лоббизм; 2) коррупционный фаворитизм; 3) коррупционный протекционизм; 4) непотизм (покровительство родственникам); 5) тайные взносы на политические цели; 6) взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов; 7) закулисное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов; 8) предоставление налоговых и таможенных льгот; 9) переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов банков и корпораций; 10) коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов; 11) совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью; 12) незаконное обогащение и т. д.

Все эти формы разрушающей власть коррупции широко распространены в России — в министерствах, Правительстве, Государственной Думе, Совете Федерации и даже в президентских структурах («семья» Б. Н. Ельцина), а также во властных институтах субъектов федерации. В мире наблюдается похожая ситуация. И несмотря на то что некоторые из форм устанавливаются в международных конвенциях о противодействии коррупции, УК РФ новыми коррупционными деяниями не был дополнен.

Если в других странах названные формы коррупции в той или иной мере криминализированы и с ними ведется борьба, то в России о них лишь иногда упоминается в СМИ, да и то без должного осуждения. Они нередко преподносятся как умение продажного чиновника «делать деньги в рамках действующих законов» .

Только на пути правового контроля рыночных коррупционных технологий можно разорвать порочные криминальные круги: «деньги — власть — деньги», «собственность — власть — собственность» .

В уголовном законодательстве должны быть как можно скорее криминализированы все наиболее общественно опасные формы коррупционной преступности, эти коррупционные нарушения следует изложить в одной либо нескольких статьях. После этого необходимо насколько возможно точно определить перечень коррупционных деяний для систематического отслеживания коррупционной преступности в целях выработки более эффективных форм борьбы с ней и ее предупреждения.

Дело в том, что чиновники, как правило, люди юридически грамотные. Они прекрасно знают, какие коррупционные деяния являются уголовно наказуемыми. Однако они осведомлены и о бездействии имеющихся норм и путях сокрытия коррупционной деятельности, чем умело пользуются. Удержать их от коррупции сможет лишь отсутствие надежды на безнаказанность. Только бесспорность уголовного наказания может стать для них сдерживающим фактором.

Большими возможностями по контролю коррупции и ее предупреждению располагают многие отрасли права: конституционное, избирательное, административное, служебное, финансовое, бюджетное, налоговое, банковское, таможенное, предпринимательское, гражданское, процессуальное и т. д. Именно в этих отраслях создаются специальные «дыры» для «правомерной» коррупции, таким образом формируется коррупциогенное законодательство. Оно не рождается стихийно, а активно лоббируется соответствующими представителями власти и бизнеса. Будучи министром экономики, Г. Греф так объясняет механизм лоббирования: «Сначала они покупают дырки в законодательстве, потом покупают чиновников, а потом „оптимизируют“ налоги. Наши нефтяники не гнушаются никакими методами, чтобы эти дырки просверлить» .

Существенным недостатком действующего антикоррупционного законодательства является то, что оно принималось без участия научной и практической общественности, которая два десятилетия работает над данной проблемой. В составе президиума Совета и самого Совета одни и те же люди, среди которых много больших начальников, но вряд ли они владеют системными знаниями о противодействии коррупции в мире, а может быть, и в России. Упомянутое в Указе Президента РФ создание президиумом Совета рабочих групп (комиссий), видимо, осталось нереализованным. Рабочие группы (комиссии) должны иметь возможность системно отслеживать и изучать коррупциогенные реалии, которые формируются действующим законодательством различных отраслей права, и на этой основе разрабатывать более адекватные подходы и нормы противодействия коррупции, только тогда они могут обеспечить квалифицированную помощь.

Принимаемые Федеральным Собранием и подписываемые президентом законы, как правило, не проходят криминологической экспертизы. Ведомственные эксперты — ненадежные критики законопроектов, а широкие массы научной и практической общественности фактически отодвинуты от законотворческой деятельности. Экспертиза должна быть комплексной, в экспертные группы должны входить юристы различных отраслей права, экономисты, политологи, правозащитники, сотрудники правоохранительных органов. Вопрос о необходимости организации криминологической экспертизы ставится на протяжении уже более чем 10 лет. Разработано несколько положений о ней^[31]. В последнее время появились необходимые сдвиги. Другие экспертизы, например экологическая и экономическая, давно функционируют в полном объеме. Может быть, потому что их рекомендации практически не затрагивают личные интересы власть имущих, в отличие от криминологической или коррупциологической. Поэтому многие наши законы остаются криминогенными.

Криминологическая экспертиза могла бы не только выявить «коррупциогенные дыры», но и предложить меры, затрудняющие совершение коррупционных деяний, повышающие риск при их совершении и снижающие выгоду. Разработана методика для эксперта, которому может быть поручена криминологическая антикоррупционная экспертиза. Но в ней эксперту не дают никаких прав, если он обнаружит, что закон криминогенен или коррупциогенен. Его дело -дать заключение. И такие заключения нередко выбрасываются в корзину. Есть и другие существенные замечания и предложения к рассматриваемому Закону^[32].

В стране много должностных лиц, коррупционная деятельность которых известна народу, и чиновников, уголовные дела на которых были неправомерно «прикрыты» (есть сведения, что таких дел более сотни), а сроки давности не истекли. Если они останутся безнаказанными, то трудно будет начинать борьбу с коррупцией с чистого листа. Будет нарушена элементарная справедливость.

В настоящее время нет информации о практике применения законодательства о противодействии коррупции и его эффективности. Хотя анализ тенденций коррупции 2007−2008 гг. показал, что уголовно-правовая борьба с коррупцией существенно оживилась на местном и региональном уровне. Коррупционеры же федерального уровня остаются неприкосновенными, не говоря о коррупционерах, имеющих нормативную неприкосновенность. Только в нашей стране данный институт распространятся на тысячи должностных лиц местного, регионального и федерального уровня. Это недопустимо. Такой юридической безнаказанности нет нигде в мире. В других странах неприкосновенность распространяется лишь на небольшое число высокопоставленных лиц и по узкому кругу преступных деяний, связанных с исполнением этими должностными лицами служебной деятельности.

Можно прогнозировать, что реализация Закона о противодействии коррупции и изучение следственно-судебной практики будут способствовать построению более совершенного и эффективного законодательства. И подобные шаги уже предпринимаются.

• [1] Практические меры борьбы с коррупцией. Руководство, подготовленное секретариатом ООН. С. 4. Россия на призыв ООН откликнулась своеобразно. По инициативе Администрации Президента РФ в 2003 г. из УК РФ была исключена ст. 52 о конфискации имущества и вновь введена в урезанном виде лишь в связи с активной борьбой юридической общественности в 2006 г.
• [2] International Review of Criminal Policy. # 41−42.
• [3] Восьмой конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Нью-Йорк, 1990. С. 150−153.
• [4] Справочный документ о международной борьбе с коррупцией, подготовленный секретариатом ООН. A/CONF.169/14.1995.13 апр.; Опыт осуществления практических мер, направленных на борьбу с коррупцией государственных должностных лиц. A/CONF.169/L.20/Add.3.1995.6 мая. Девятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Египет, Каир, 29.04- 08.05.1995. A/CONF.169/16. С. 78−83.
• [5] Огонек. 2002. № 4751.
• [6] Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права: сб. мат… М., 2002.
• [7] Федеральная комиссия США в 1976 г. опубликовала отчет о том, что 450 ведущих американских компаний (включая 177, входящих в рейтинг журнала Fortune 500) признали факт совершения ими сомнительных платежей иностранным должностным лицам. Одна компания заплатила 1 млн долл, принцу Бернарду (Нидерланды), другая компания потратила более 10 млн долл, на подарки и вознаграждения, связанные с деятельностью в США и за границей, в том числе 4 млн долл, передала политической партии Президента Республики Корея Парк Чанг Хи и т. д. (Баткин Д. В., Ковалева Т. К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. М., 2001. С. 6).
• [8] Справочный документ о международной борьбе с коррупцией, подготовленный секретариатом ООН. С. 8.
• [9] Фельгенгауэр П. Торговля оружием в России // Сегодня. 1996. 27 сент.
• [10] Recommendations of the Council on Bribery in International Business Transactions adopted by 27 May 1994.
• [11] Resolution # 1 on civil, administrative and criminal aspects of corruption, adopted by the Council of Europe 19th Conferece of European Ministers of Justice, held at Valletta in 1994.
• [12] Названный Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который вступил в силу 1 февраля 2005 г. К сожалению, новый Закон вряд ли сможет внести существенные изменения в борьбу с коррупцией.
• [13] Искандер Ф. Государство и совесть // Чистые руки. 1999. № 1. С. 109.
• [14] См.: Солженицын А. И. Россия в обвале. С. 5−12.
• [15] Crime and Corruption in Russia Briefing of Commission on Security and Cooperation in Europe. Washington, D.C., 1994; Corruption and Democracy. Political Institutions, Process and Corruption in Transition States in East-Central Europe and in the former Soviet Union. Budapest, 1994.
• [16] См., например: Гальперин И. Коррупция и юридическая маниловщина // Известия. 1993. 25 мая.
• [17] Проект Международного кодекса поведения государственных должностных лиц // Государство и право. 1996. № 8. С. 90.
• [18] См. ст. 202 гл. II «Дача взятки, подкуп и конфликты интересов» разд. 18 Свода законов CUI А; Николайчик В. М. США: правовое регулирование этики официальных лиц. М., 1998. С. 28.
• [19] Состояние законности, борьбы с преступностью и коррупцией. Материалы научно-практической конференции. М., 1993; Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. Материалы научно-практической конференции. М., 1993; Обсуждение проблем коррупции // Государство и право. 1993. № 2.
• [20] Лунеев В. В. Коррупция учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8. С. 90−91.
• [21] Российская газета. 1996. 16 янв.
• [22] Справка по результатам анализа оснований к отклонению Президентом РФ федеральных законов «О борьбе с коррупцией» и «О внесении изменений и дополнений в УК РСФСР и УПК РСФСР в связи с принятием Федерального закона „О борьбе с коррупцией“» // Организованная преступность. М., 1996. С. 338−347.
• [23] Маковский Я. Особый список // Новая газета. 1996. 5−11 авг.
• [24] Российская газета. 1997.19 февр.
• [25] См.: Борьба с коррупцией не только по понятиям // Московские новости. 1992.29 мар.; Бригада быстрого реагирования на появление коррупции // Известия. 1992. 24 мар.; Коррупция // Советская Россия. 1993.4 сент.; Коррупция — болезнь государственная // Известия. 1994.5 февр.; Информация о работе Контрольного управления Администрации Президента РФ// Российская газета. 1994. 12 февр.; Выступление Президента РФ Б. Ельцина перед Федеральным Собранием // Российская газета. 1996.24 февр.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 1996.27 февр.
• [26] Цит. по: Справочный документ о международной борьбе с коррупцией, подготовленный секретариатом ООН. A/CONF.169/14. 1995. 13 апр. С. 12.
• [27] Скуратов Ю. Диктатура закона не допустит к власти диктатора // Российская газета. 1996. 17 окт.
• [28] За первое издание 1997 г. автор в 1999 г. получил Государственную премию.
• [29] Это обращение к В. В. Путину было опубликовано в книге: Лунеев В. В. Зачем живу? (жизненные и криминологические тернии). М., 2006. С. 319−320.
• [30] Российская газета. 2008. 30 дек.
• [31] См., например: Бородин С. В., Лунеев В. В. О криминологической экспертизе законов и нормативных актов. Положение о криминологической экспертизе проектов или действующих законов и иных нормативных актов // Государство и право. 2002. № 6. С. 40−45.
• [32] В частности, заслуживает внимания заключение на проект федерального закона о противодействии коррупции, подготовленное Н. А. Лопашенко (sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Law_ex/plopashenko.htm). Но даже при самом критическом подходе к законодательству о противодействии коррупции можно сказать, что лед тронулся. Дальнейшая работа в этом направлении должна принести свои плоды.