Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях

Свою специфику имеет организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), правовой статус которых определяется Законом о ЗАТО. В соответствии с этим Законом закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в установленном этим Законом порядке в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 5 марта 2009 г. № 375-О-О, наличие в границах территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такого рода объектов, определение правового режима и управление которыми, по смыслу положений ст. 71 (п. «а», «б», «в», «д», «и», «м») Конституции РФ, относится к исключительному ведению Российской Федерации, обусловливает необходимость создания дополнительных гарантий обеспечения баланса общегосударственных и местных интересов при организации и осуществлении публичной власти в пределах соответствующих границ.

В настоящее время в Российской Федерации создано и функционирует 44 ЗАТО с общей численностью населения около 1,5 млн чел.

Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа. При этом территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. При установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются.

ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

• — установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам;
• — определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;
• — медико-санитарного обеспечения в соответствии с закондательством РФ об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медикосанитарному обеспечению населения отдельных территорий;
• — выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых соответствующими предприятиями и (или) объектами;
• — обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Решение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО принимается Президентом РФ: по предложению Правительства РФ — если вопрос касается создания, преобразования или упразднения ЗАТО; по предложению Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории, — если вопрос связан с установлением административной подчиненности, установлением и (или) изменением границ создаваемого или преобразуемого ЗАТО. При отсутствии в административнотерриториальном образовании и (или) на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы формируются в соответствии с законодательством РФ о местном самоуправлении в течение двух лет со дня создания ЗАТО.

Предложение Правительства РФ Президенту РФ о преобразовании или об упразднении ЗАТО вносится с перечнем мероприятий переходного периода для данного ЗАТО. При разработке предложения о преобразовании или об упразднении ЗАТО и перечня мероприятий переходного периода с учетом предложений соответствующих органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления определяются этапность и сроки отмены или изменения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и формы поддержки государством населения на переходный период, программы социально-экономического развития муниципального образования.

На территории ЗАТО устанавливается особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов, который включает в себя:

• 1) установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;
• 2) ограничения па въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании;
• 3) ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
• 4) ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;
• 5) ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями;
• 6) организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

Ограничительные условия хозяйствования в пространственных пределах ЗАТО предполагают, в частности, что право осуществлять предпринимательскую деятельность на территории ЗАТО имеют юридические и физические лица, отвечающие требованиям обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций в ЗАТО, при том что во всяком случае не допускается создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений). Кроме того, сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории ЗАТО, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться только гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО, гражданами Российской Федерации, работающими па данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано ЗАТО, и юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на территории ЗАТО. Участие иных граждан и юридических лиц в совершении указанных сделок возможно лишь по решению органов местного самоуправления ЗАТО, согласованному с федеральными органами исполнительной власти.

Важной составляющей особого режима в ЗАТО является обеспечение стабильного и непрерывного доступа расположенных на его территории организаций, объектов, включая организации ЖКХ, к энергоресурсам.

Граждане, проживающие, работающие и вновь прибывающие в ЗАТО, должны быть ознакомлены с условиями особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в ЗАТО и ответственностью за его нарушение.

Обеспечение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в ЗАТО осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, которое также принимает решение об установлении особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в конкретном ЗАТО.

Законом установлены особенности, касающиеся структуры, порядка формирования, полномочий и ответственности органов местного самоуправления городского округа ЗАТО.

Так, наряду с полномочиями, предусмотренными Федеральным законом № 131-ФЗ, органы местного самоуправления ЗАТО:

• — координируют деятельность организаций и (или) объектов, подразделений охраны, полиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
• — разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий па территориях организаций и (или) на объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения ЗАТО в результате аварии на территории организации и (или) на объекте глава местной администрации совместно с руководителями организации и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
• — участвуют совместно с руководителями организаций и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• — по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• — осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий ЗАТО, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;
• — вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения ЗАТО от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;
• — выступают заказчиком на строительство и ремонт жилого помещения, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

Органы местного самоуправления ЗАТО должны согласовывать с соответствующими федеральными органами исполнительной власти планы и программы комплексного социально-экономического развития территории, генеральный план, подготовленные на его основе проекты планировки территорий, а также резервирование земель в границах ЗАТО для муниципальных нужд.

На территории ЗАТО действует специфическая схема муниципального управления. Ее особенности сводятся к тому, что ЗАТО может использоваться только один из предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ вариантов замещения должности главы местной администрации — назначение на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса (абз. 1 п. 3 ст. 4 Закона о ЗАТО). При этом при формировании конкурсной комиссии 1/3 ее членов назначается представительным органом ЗАТО, 1/3 — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), 1/3 — федеральными органами исполнительной власти, которым подведомственно ЗАТО. Такой порядок исключает избрание главы местной администрации на муниципальных выборах и, соответственно, предполагает невозможность исполнения главой администрации ЗАТО полномочий ни главы ЗАТО, ни председателя его представительного органа.

Введение

такого специального правового регулирования согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, занятой в Определении от 5 марта 2009 г. № 375-О-О, соотносится с объективными характеристиками ЗАТО. Одновременно установленный порядок наделения полномочиями главы администрации ЗАТО направлен и на создание условий для эффективного взаимодействия главы администрации ЗАТО с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в пределах ЗАТО предприятия и (или) объекты, а также с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. При этом учет местных интересов обеспечивается путем наделения представительного органа ЗАТО, избираемого непосредственно населением, определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации ЗАТО, к каковым относятся: утверждение условий контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, установление общего числа членов конкурсной комиссии и назначение одной трети членов из ее состава, принятие решения о назначении на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (ч. 3−6 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, абз. 2 и. 3 ст. 4 Закона о ЗАТО). Права населения ЗАТО по определению структуры органов ЗАТО реализуются также путем решения в уставе муниципального образования вопросов о порядке наделения полномочиями главы ЗАТО (путем его избрания на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава), а также о порядке формирования, сроках полномочий, подотчетности, подконтрольности, организации и деятельности как названных, так и иных органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

Учитывая специфику ЗАТО как сложного, по существу, государственно-муниципального образования, Закон о ЗАТО устанавливает особенности правового статуса ЗАТО как участника бюджетных отношений. Так, осуществление в ЗАТО за счет ассигнований из федерального бюджета строительства объектов капитального строительства, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления. Средства в размере не менее 10% от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются организациями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории в порядке, определяемом Правительством РФ. При финансировании государственного оборонного заказа организации и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа. Порядок отчислений определяется Правительством РФ.

Межбюджетные трансферты бюджетам ЗАТО из федерального бюджета выделяются с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО. Дополнительные расходы и (или) потери бюджетов ЗАТО, связанные с их правовым режимом, компенсируются из федерального бюджета в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2005 г. № 232 «Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административнотерриториальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования». Соответствующие межбюджетные трансферты предоставляются: а) на дополнительные расходы бюджетов ЗАТО, связанные с общей социальной компенсацией проживания или работы граждан с режимом безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом; б) па переселение граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями (объектами), расположенными на территории ЗАТО, включая оплату стоимости проезда к новому месту жительства, провоз домашнего имущества и выплату единовременного денежного пособия; в) па поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО.

Указанные дополнительные средства не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ бюджетам муниципальных образований.

Кассовое обслуживание исполнения бюджета ЗАТО осуществляется органами федерального казначейства.

Земельные участки, занимаемые организациями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим организациям и (или) объектам.

Проживание и (или) работа граждан в условиях особого режима в ЗАТО связана с соблюдением определенных ограничительных условий в реализации основных прав, вследствие чего законодательством предусмотрены компенсаторные механизмы, призванные посредством мер государственной поддержки восполнить соответствующие ограничения. Такие меры поддержки включают повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании и гарантии занятости. Если согласно условиям особого режима ЗАТО в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями (объектами), то вопросы их переселения и обеспечения жилым помещением решаются по согласованию с ними соответствующими организацией и федеральными органами исполнительной власти, в том числе за счет средств, выделяемых Правительством РФ на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия на строительство органам местного самоуправления в местах предполагаемого расселения. Граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилое помещение по сложившимся в данном регионе ценам за один квадратный метр жилой площади либо обеспечиваются жилым помещением по установленным нормам на новом месте жительства. За работниками организаций (объектов), расположенных на территории ЗАТО, высвобождаемыми в связи с реорганизацией или ликвидацией указанных организаций, а также при сокращении численности или штата указанных работников сохраняются на период трудоустройства (но не более чем на шесть месяцев) средняя заработная плата с учетом месячного выходного пособия и непрерывный трудовой стаж.