Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Местное самоуправление как необходимая составная часть единой системы народовластия должно действовать строго в соответствии со своим конституционно-правовым предназначением, обеспечивать решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий исходя из интересов местных сообществ и государства в целом, неукоснительно исполнять выраженную в законе суверенную правовую волю многонационального народа РФ. Следовательно, поскольку организация и осуществление местного самоуправления связаны конституционными принципами господства права и демократии, функционирование местного самоуправления должно находиться под правовым контролем государственной власти, которая как власть верховная, выступающая организационным воплощением народного суверенитета, вправе и обязана установить нормативно-правовую основу и обеспечить реализацию эффективных механизмов проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления на соответствие действующему законодательству, на соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П, Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т. е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 132). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей.

Принцип подконтрольности местного самоуправления государству нашел свое закрепление и в Европейской хартии местного самоуправления, которая определяет правовую основу, цели и пределы государственного контроля над местным самоуправлением. В соответствии с ее ст. 8 любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее Хартия допускает, что административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Она также исходит из того, что контроль должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Следует учитывать, что эти положения Европейской хартии местного самоуправления устанавливают минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Между тем согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в названном выше Постановлении, Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который, в частности, субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать. На этом основании Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что на оценку конституционности установленного региональным законом механизма государственного контроля над местным самоуправлением не влияет то обстоятельство, что отдельные положения этого закона по существу воспроизводят приведенные положения Европейской хартии местного самоуправления. Соответственно, Суд признал противоречащим Конституции РФ оспариваемые законоположения в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:

• — допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
• — предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц;
• — не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

В Определении от 3 апреля 2012 г. № 630−0 Конституционный Суд РФ в развитие приведенных позиций указал на то, что закрепленные за теми или иными органами государственной власти полномочия по выдаче органам местного самоуправления предписаний об отмене или изменении нарушающих законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействующими (недействительными) такие акты соответствующие органы государственной власти не наделены. Акты органов местного самоуправления, в отношении которых выданы указанные предписания, утрачивают силу только по решению принявшего их органа или по решению суда, принятому по заявлению соответствующего органа государственной власти. При этом Конституционный Суд РФ особо подчеркнул, что предписание об изменении нормативного акта, нарушающего требования законодательства, может использоваться только в целях исключения из такого акта не соответствующих законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений. Иное означало бы неправомерное вмешательство осуществляющего контрольную функцию органа государственной власти в компетенцию органа местного самоуправления, принявшего нормативный акт и обладающего правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями действующего законодательства, а также свидетельствовало бы об отступлении от гарантированной Конституцией РФ самостоятельности местного самоуправления.

В свете изложенных правовых позиций Конституционного Суда РФ вызывает серьезные сомнения обоснованность правила, введенного Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. № 294-ФЗ в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающего незамедлительное приостановление действия муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления или должностным лицом в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях административной субординации с органами государственной власти и поэтому приостановление действия их правовых актов во внесудебной процедуре не соотносится с конституционными гарантиями местного самоуправления, является неоправданным вторжением в его самостоятельность.

В соответствии с действующим федеральным законодательством контроль и надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы. Поскольку государственный контроль (надзор) по своей природе может предполагать определенное стеснение (ограничение) прав проверяемых (подконтрольных субъектов), его реализация должна быть основана на соблюдении требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которой основания для ограничения конституционных прав и свобод не могут устанавливаться правовыми актами ниже уровня федерального закона. Это исключает возможность расширения оснований и пределов государственного контрольно-надзорного воздействия на местное самоуправление, связанного с ограничением его прав, на уровне субъектов РФ и служит важной гарантией самостоятельности местного самоуправления. Из этого же, по сути, исходит Верховный Суд РФ, полагающий, что при отсутствии какого-либо федерального закона, закрепляющего (предполагающего) полномочия субъекта РФ устанавливать контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в конкретной сфере, введение такого контроля субъектом РФ, фактически означает превышение им своих полномочий^[1].

Вместе с тем следует учитывать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает возможность осуществления на региональном уровне власти общего (не связанного с конкретной сферой общественных отношений) контроля за деятельностью местного самоуправления, наделяя высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ правом предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, или обратиться в суд (подп, «е» п. 2 ст. 21). Правомерность такой формы регионального контроля за деятельностью местного самоуправления подтверждена Определением Конституционного Суда РФ от 19 февраля 2009 г. № 136-О-О. Суд указал, что органы государственной власти, наделенные полномочиями по контролю за законностью действий и решений органов местного самоуправления, согласно Конституции РФ и в соответствии с федеральным законодательством вправе осуществлять такой контроль, поскольку данное обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта. Кроме того, не исключается судебный контроль и не ограничиваются для местного самоуправления гарантии судебной защиты. Судебный порядок оспаривания муниципальных правовых актов также не может рассматриваться как нарушающий права органов местного самоуправления. При этом Суд особо подчеркнул, что реализация указанного законоположения возможна лишь с учетом всех требований Конституции РФ, ее ст. 130, 131, 132, и с использованием процессуального механизма, предусмотренного совокупностью норм ГІІК РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Органы прокуратуры расположены во всех административнотерриториальных единицах России, вплоть до городов и районов.

Выступая гарантом законности на территории муниципального образования, прокурор по своему усмотрению может либо принести протест на незаконный правовой акт органа местного самоуправления, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт.

Протест подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Прокурору обязаны сообщить о дне заседания коллегиального органа, который рассматривает протест.

В целях организации контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе знакомиться с протоколами заседаний представительного органа, участвовать в заседаниях представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Он может требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам или обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных органам местного самоуправления организаций, вызывать должностных лиц местного самоуправления по поводу нарушения законов.

Важной формой реагирования прокурора на нарушения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления является представление прокурора об устранении нарушений закона. Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору также сообщается о дне заседания.

Как показало проведенное Всероссийским советом местного самоуправления в конце 2012 г. социологическое исследование взаимодействия органов местного самоуправления с контрольнонадзорными органами^[2], в целом по стране в 2011—2012 гг. произошло существенное повышение активности со стороны органов прокуратуры в отношении органов местного самоуправления (по сравнению с 2009—2010 гг.). Это касается увеличения абсолютного количества запросов (118%), проверок (112%), прокурорских протестов (105%), обращений прокурора в суд с требованием о признании незаконным правового акта органа местного самоуправления (124%), случаев постановления прокурора о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении (38% в 2011—2012 гг. против 16% в 2009—2010 гг.), количества обжалований действий органов местного самоуправления в суде (201%), и как следствие — увеличения общего количества штрафов (235%), а также увеличения среднего количества взысканий в расчете на один орган местного самоуправления. В 2011—2012 гг. запросов в расчете на один орган местного самоуправления (среднее количество запросов) стало около 82, тогда как 2009−2010 гг. было около 70. При этом среднее количество проверок на один орган местного самоуправления в этом период времени составило 33,7. Основная масса проверок связана с исполнением земельного и бюджетного законодательств (33% и 26%), обеспечением противопожарной безопасности (20%), исполнением законодательства о муниципальной службе (28%), соблюдением прав несовершеннолетних (18%), а также соблюдением законодательства в области противодействия коррупции (17%). По итогам исследования были выявлены и основные проблемные моменты государственной контрольно-надзорной деятельности в сфере местного самоуправления, а именно: а) проблемы финансовой необеспеченности полномочий, по которым выносятся протесты и представления; б) недостаток квалифицированных специалистов местного самоуправления (характерно для сельских поселений); в) необоснованно сжатые сроки для ответов на запросы; г) нескоординированность действий надзорных органов (повторяющиеся запросы со стороны различных надзорных органов), а также формальность прокурорского реагирования.

В настоящее время па основе обобщения практики проведения мероприятий по государственному контролю (надзору) предпринята серьезная модернизация законодательной основы контрольно-надзорного воздействия государства в муниципальной сфере. В целях обеспечения вытекающих из Конституции РФ принципов пропорциональности и адекватности государственного контроля (надзора) целям его осуществления, недопустимости необоснованного (избыточного) ограничения прав подконтрольных субъектов и вторжения в их оперативную деятельность, а также повышения уровня гарантированности прав местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, на которые возложены функции государственного контроля (надзора), Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 370-ФЗ в Федеральный закон № 131-ФЗ внесены дополнения, предусматривающие следующие основные требования, предъявляемые к государственному контролю (надзору):

• 1) осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления на основе принципов объективности, открытости, гласности;
• 2) недопустимость дублирования контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти различных уровней;
• 3) скоординированный и плановый характер осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления на основе закрепления соответствующей координационно-согласовательной роли в этих отношениях за органами прокуратуры. Это предполагает, по общему правилу, возможность проведения контрольных (надзорных) мероприятий лишь в соответствии со сформированным прокуратурой субъекта РФ исходя из предложений руководителей органов государственного контроля (надзора) планом, притом что плановая проверка одного и того же органа или должностного лица местного самоуправления может проводиться не чаще одного раза в два года. Соответствующий план формируется прокуратурой субъекта РФ ежегодно не позднее 1 октября, а предложения о включении в него проверочных мероприятий должны быть направлены не позднее 1 сентября;
• 4) исключительный (экстраординарный) характер внеплановых проверок органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут проводиться на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта РФ, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушения законодательства, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровья граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Внеплановые проверки могут проводиться также в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования Генерального прокурора РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;
• 5) недопустимость, за исключением случаев, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций, угрозой жизни и здоровью граждан, а также массовыми нарушениями прав граждан, установления органами государственного контроля (надзора) срока для предоставления по их запросам органами и должностными лицами информации менее 10 рабочих дней;
• 6) право органов и должностных лиц местного самоуправления не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу органов государственного контроля (надзора), если эта информация ранее предоставлены либо официально опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет;
• 7) недопустимость требования органами государственного контроля (надзора) от органов и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

В особом правовом режиме происходит осуществление уполномоченными органами государственной власти контроля над исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Соответствующие органы вправе отменять и приостанавливать действие муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ).

Наряду с внешним (государственным) федеральное законодательство предусматривает внутренний (внутримуниципальный) контроль. Его осуществляют контрольно-счетные органы муниципальных образований, а также другие органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований контрольными функциями. Так, в силу п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Для реализации своей контрольной функции представительные органы муниципальных образований могу создавать комиссии (временные и постоянные), рабочие группы, другие органы, проводить слушания с привлечением специалистов, экспертов и аудиторов. Объектом контроля является деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, критерием — ее соответствие уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

• [1] См.: и. 1 раздела «Судебная практика по гражданским делам» Обзора судебной практики Верховного Суда РФ от 4 марта 2009 г., 25 марта 2009 г., Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2008 года.
• [2] URL: vsmsinfo.ru/vzaimodejstvie_organov_MSU_i_organov_prokuratury.zip