Кодификация законодательства. 
Юридическая техника

Особым видом систематизации является кодификация. Процесс кодификации длителен и сложен^[1]. Он требует отбора материала, его качественную переработку, в результате чего создается новый по сути документ, включающий в себя либо весь круг вопросов регулирования определенной сферы общественных отношений (ТК РФ, СК РФ УК РФ и др.), либо ее основную базовую часть (ГК РФ). Не случайно, имея в виду, например, уголовный кодекс, мы как синоним употребляем термин «уголовный закон» и т. д. При других видах систематизации качественно нового документа не возникает. Таким образом, под кодификацией законодательства следует понимать создание обобщающего нормативного правового акта путем систематизации и качественной переработки действующих правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.

Хотя путь кодификации требует много сил и времени, он оправдывает себя, поскольку приводит законодательство в стройную систему, ликвидирует повторы, двусмысленности, всякого рода противоречия и т. д. При работе над кодексом не только систематизируются имеющиеся материалы, но и создаются новые нормы, вносятся изменения и дополнения в уже существующие. Динамизм современного мира требует постоянного правового мониторинга и своевременной корректировки законодательства. Кодификация как нельзя лучше способствует этому. В связи с этим представляется вполне справедливой точка зрения А. С. Пиголкина, считавшего кодификацию формой правотворчества^[2]. Такого же мнения придерживаются и многие другие исследователи.

Кодификацию в современном ее понимании по сложности и по значимости можно со всем основанием рассматривать как вершину правотворческой деятельности, которой присущи определенные черты. Во-первых, кодекс сводит воедино и строго упорядочивает дотоле разрозненный правовой массив, в котором было легко затеряться. Во-вторых, он распространяет свое действие на строго определенную сферу общественных отношений, что позволяет своевременно обнаружить неурегулированные либо вновь возникшие тенденции в данной сфере, требующие нормативного оформления. В-третьих, кодекс содержит либо исчерпывающий набор правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений, либо наиболее важные нормы, имеющие принципиальное значение для данной отрасли и обладающие достаточной стабильностью. Другие нормативные акты данной отрасли носят в основном вспомогательный характер, развивая и дополняя кодифицированный акт. Особенно наглядно это проявляется в гражданском праве, где помимо кодекса существует масса законов, регулирующих отдельные специфические сферы (акционерную деятельность, защиту прав потребителей, банкротство и др.). В-четвертых, кодекс — достаточно крупный по объему и сложный по составу логически стройный документ, который строится с учетом предмета отрасли, метода регулирования общественных отношений, принципов отрасли. В-пятых, кодификация осуществляется только компетентным органом, имеет официальный характер, а кодифицированный правовой акт обязателен к исполнению.

В мировой практике существуют различные подходы к систематизации правовых актов вообще и к кодификации в частности. В России кодексы являются федеральными законами. По некоторым вопросам (избирательного права, земельного, административного) принимаются кодексы субъектов Федерации. Каких-либо официальных преимуществ перед другими федеральными (и соответственно региональными) законами они не имеют. Мнения ученых на этот счет расходятся. Некоторые считают, что кодексам следует отдавать предпочтение перед другими законами. Однако, по общему правилу, специальный закон имеет преимущество перед законом общим, и изданный специальный, более детальный закон будет иметь в этом смысле преимущество перед кодексом как законом общим.

Кодексы могут быть отраслевыми и комплексными. Отраслевая кодификация присуща «старым» отраслям права, в которых накоплен многолетний массив правовых норм. Это гражданское, уголовное, трудовое, семейное право, процессуальные отрасли. В последнее время все больше появляется так называемых комплексных отраслей, которые, регулируя какую-либо специфическую сферу, используют нормы других отраслей. В случае, например, муниципального права достаточно одного специального федерального закона, в котором охвачен весь комплекс регулятивных мер в сфере местного самоуправления. В других случаях возникла необходимость в принятии специальных межотраслевых кодексов, например Водного кодекса, Воздушного кодекса, Таможенного кодекса и др.

Некоторые ученые рассматривают кодификацию в более широком аспекте. В частности, такой крупный специалист в области юридической техники, как А. С. Пиголкин, относил к кодифицированным формам Основы законодательства, Уставы, Положения, Правила. Основы законодательства — весьма удобная форма для федеративного государства. В этом федеральном акте собраны наиболее общие, имеющие принципиальное значение нормы по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Опираясь на этот документ, правотворческие органы субъектов Федерации принимают региональные акты, в которых положения федерального акта конкретизируются в соответствии с местными условиями. Примером могут служить Основы законодательства Российской Федерации о культуре, а также ранее существовавшие Основы лесного законодательства, Основы законодательства об охране здоровья граждан, на базе которых были приняты соответствующие кодексы. Широкое применение Основы законодательства имели в СССР (16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик регулировали сферы труда, имущественных, семейных, жилищных отношений, борьбу с преступностью и др.).

К числу кодифицированных актов относятся Уставы, регулирующие правовой статус и деятельность различных органов и организаций, например Устав Центробанка России, Устав Союза ветеранов (инвалидов) войны и военной службы Республики Татарстан, Устав общероссийской общественной организации «Всероссийский студенческий союз», устав образовательного учреждения. Это могут быть и комплексные нормативные акты, регулирующие определенную сферу государственной, хозяйственной, военной и иной деятельности. Например, Устав железных дорог, Устав внутреннего водного транспорта, Дисциплинарный устав, Устав внутренней службы вооруженных сил и др.

Что касается различных правил, положений, инструкций министерств, например Правил дорожного движения, Правил пожарной безопасности, то их едва ли следует считать формами кодификации.

В технико-юридическом плане работа над кодексом идентична работе над любым законом. Отличие заключается в объеме работы, количестве задействованных специалистов, материальных затратах. Немалого труда стоит отбор и систематизация материала, анализ состояния экономики, политики, социальной и духовной жизни и др. Необходимо изучение общественного мнения по вопросам будущего регулирования. Большую сложность представляет работа над текстом. Здесь имеет место не только новое изложение различных положений, по и сведение воедино текстов, подготовленных разными рабочими группами^[3].

Консолидация законодательства

Особый вид систематизации, позволяющий оптимизировать нарастающий поток правовой информации, представляет собой консолидация законодательства. Суть ее заключается в том, что вместо многочисленных нормативных правовых актов по одному и тому же вопросу законодателем создается единый акт, который не отменяет и не изменяет положения прошлых актов, составивших его основу, а только упорядочивает и исключает повторы, противоречия, разночтения и т. д. Как полагает Т. Н. Радько, консолидированный акт «не дотягивает» до объема и уровня кодекса, хотя и тяготеет к нему^[4]. Когда работу по консолидации проводят уполномоченные на то органы, она носит официальный характер.

Консолидацию можно создать в виде сборника и для повседневных нужд в частном порядке. Тогда она будет неофициальной и будет служить хорошим подспорьем в работе. Например, можно сделать подборку решений Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Конституционного Суда РФ по определенным вопросам. Но это будут документы индивидуального пользования, на которые нельзя ссылаться как на источник.

Консолидация как своеобразный вид правотворчества широко применяется как в континентальной (романо-германской) правовой системе, так и в системе общего права. В конце XIX в. в Великобритании был принят специальный закон о консолидации статутного права. В Германии действует Социальный кодекс, представляющий собой консолидированный акт.

Надо полагать, что нарастающий динамизм социальных процессов, увеличение численности нормативных правовых актов, недостаточная координация деятельности субъектов нормотворчества будет способствовать развитию консолидации законодательства.

• [1] Разработку кодексов осуществляют, как правило, большие творческие коллективы, включающие ученых и практиков. В холе подготовки ныне действующего ГК РФ, работа над которым растянулась на много лет, был создан специальный Центр частного права, объединивший видных представителей отечественной цивилистики.
• [2] См.: Теория государства и права: учебник / под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. М.: Высшее образование, 2008. С. 451.
• [3] Интересно вспомнить такой правовой памятник, как Соборное уложение 1649 г. В нем присутствуют документы, исполненные на протяжении двух веков, за это время в русском языке произошли заметные изменения. Поскольку не было единой редакции, то часть документа читается достаточно легко, другая сложна для понимания нашему современнику.
• [4] См.: Радько Т. Н. Теория государства и права. М., 2004. С. 308.