Современная система государственного и муниципального управления: структура и функции

Государственное управление как система институтов и принципов организации власти

Храни порядок, и порядок сохранит тебя.

Латинская формула

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• • знать о системе институтов, принципов, функций, структурных уровней государственного управления, системе разделения властей, властной вертикали в государственном управлении в условиях унитаризма, федерализма, конфедерализма, о специфике российского федерализма;
• • уметь оперировать понятиями «федерализм», «унитаризм», «конфедерализм», «система разделения властей», «институт президентства», «парламентаризм» ;
• • владеть основными принципами организации системы государственного управления.

В теории государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе. Государственное управление структурируется по горизонтали и вертикали. Система разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную представляет собой горизонтальное разделение государственного управления. По вертикали государственная власть также делится обычно на три уровня — центральный, региональный и местный.

Рассмотрим подробнее горизонтальное разделение государственного управления.

Структурные уровни государственного управления: система разделения властей

Чрезмерное сосредоточение власти в одних руках всегда было самой большой опасностью, порождавшей бесправие, насилие, произвол, диктатуру. В современных государствах существуют три ветви власти: законодательная (парламент, конгресс, федеральное собрание); исполнительная (правительство во главе с президентом или премьер-министром, министерства и ведомства); судебная (в России, например, это Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура).

Разделение властей сегодня является общепризнанной нормой функционирования демократического государства. Отсутствие монополии на власть любого политического института — непременное условие развития демократии. Как же осуществляется на практике в современном демократическом государстве система разделения властей?

Высшим законодательным органом выступает парламент — общенациональный представительный институт, избираемый на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования. Как правило, парламент состоит из двух палат: нижней, которая формируется посредством прямых выборов (где голосуют сами избиратели), и вершей, формируемой в разных странах по-разному.

Один из отцов-основателей США Дж. Медисон считал, что сенат — верхняя палата конгресса — является самым лучшим инструментом для защиты народа от его собственного «непостоянства и страстей». Согласно американской конституции сенаторы, служащие более долгий срок (шесть лет) и избираемые законодательными органами штатов, должны уравновешивать в конгрессе членов палаты представителей, выбираемых (каждые два года) непосредственно народом и, следовательно, более подверженных влиянию меняющихся настроений избирателей.

В Великобритании палата лордов формируется из 300 пожизненных пэров, не передающих свой титул, но наследству, и 26 духовных пэров — высших иерархов англиканской церкви^[1]. По мнению английского ученого У. Беджета, просвещенные пэры палаты лордов представляют «необходимый барьер» для защиты прав и имущества от импульсивных порывов общества.

В ФРГ депутаты высшей палаты парламента назначаются правительствами земель. Во многих странах на выборах в верхнюю палату применяется система многоступенчатых непрямых выборов, при этом депутаты частично избираются, а частично назначаются или получают место в верхней палате по наследству.

Руководство деятельностью парламента осуществляют спикер (англ. speaker, букв, «оратор») — председатель нижней палаты, его заместители или коллегиальный орган^[2]. Они выбираются самими парламентариями (партией большинства или по соглашению правящей партии и оппозиции). Спикер палаты представляет парламент на международной арене, регулирует ход прений во время заседаний, координирует работу парламентских комитетов и комиссий.

В Российской Федерации высший законодательный и представительный орган — Федеральное Собрание — состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят, но два представителя от каждого субъекта РФ: один от законодательной и один от исполнительной власти. Таким образом, Совет Федерации состоит из 178 членов. Депутаты Государственной Думы (всего 450 депутатов) избираются населением сроком на пять лет.

К ведению Совета Федерации относится (ст. 102 Конституции РФ):

• а) утверждение изменения границ между субъектами РФ;
• б) утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения;
• в) утверждение Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
• г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации;
• д) назначение выборов Президента РФ;
• е) отрешение Президента РФ от должности;
• ж) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ;
• з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
• и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы относятся (ст. 103 Конституции РФ):

• а) дача согласия Президенту РФ на назначение председателя Правительства РФ;
• б) решение вопроса о доверии Правительству РФ;
• в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
• г) назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ;
• д) назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
• ж) объявление амнистии;
• з) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Основные процедуры принятия законов также зафиксированы в Конституции РФ.

Федеральные законы принимаются во взаимодействии трех государственных органов: Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов РФ, а также федеральным судам по вопросам их ведения.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, затем в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты представителей либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Принятый Федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования — на эту процедуру также отводится 14 дней. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон.

Федеральные конституционные законы имеют особую процедуру принятия. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый Федеральный конституционный закон также в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе обычно проходит в трех чтениях^[3]. После обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может решить: 1) принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; 2) отклонить законопроект; 3) принять закон.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Принятый во втором чтении законопроект по определенной процедуре подготавливается к третьему чтению. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.

Федеральный закон принимается Государственной Думой на заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Сегодня голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов. При голосовании по каждому вопросу депутат Государственной Думы имеет один голос, подавая его за или против принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения. Депутат лично осуществляет свое право на голосование.

Информационно-аналитическое, организационнотехническое, экспертное и документальное обеспечение законодательных процедур осуществляют государственные служащие Государственной Думы.

Исполнительная ветвь государственной власти имеет более сложную структуру. Это самая многочисленная по составу ветвь государственного управления: в России в органах исполнительной власти насчитывается около 500 тыс. человек. В большинстве демократических государств во главе исполнительной власти стоит президент или премьер-министр.

Основным назначением государственной исполнительной власти является исполнение законов, осуществление организационной и распорядительной деятельности. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Президенту, Правительству РФ, федеральным министерствам, органам исполнительной власти субъектов РФ и ряду определенных должностных лиц.

Согласно Конституции РФ действуют три системы исполнительной власти:

• 1) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Осуществление полномочий федеральной исполнительной государственной власти на всей территории РФ обеспечивается Президентом и Правительством РФ, которые поддерживают единство системы исполнительной власти;
• 2) система органов исполнительной государственной власти субъектов РФ, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенных федеральным законом;
• 3) система органов исполнительной власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти.

К основным полномочиям Президента РФ относятся (ст. 83 Конституции РФ):

• а) назначение с согласия Государственной Думы председателя Правительства РФ;
• б) право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
• в) принятие решения об отставке Правительства РФ;
• г) представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении его от должности;
• д) назначение на должность и освобождение от должности по предложению председателя Правительства РФ заместителей председателя, федеральных министров;
• е) представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора; назначение судей других федеральных судов;
• ж) формирование и руководство Советом Федерации РФ;
• з) утверждение военной доктрины РФ;
• и) формирование администрации Президента РФ;
• к) назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ;
• л) назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ;
• м) назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Как правило, Президент непосредственно руководит двумя основными исполнительными органами: административным аппаратом и правительством. В Российской Федерации в ведении Президента РФ находится также руководство полномочными представителями Президента в федеральных округах. Их основными задачами являются: а) организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом; б) организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; в) обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента; г) представление Президенту докладов об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе; д) внесение Президенту соответствующих предложений^[4].

Согласно Конституции (ст. 110), исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров и действует согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» .

К полномочиям Правительства РФ относится (ст. 13 указанного Закона):

• а) организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;
• б) осуществление регулирования в социально-экономической сфере;
• в) обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, контроль за деятельность ее органов;
• г) реализация предоставленного ему права законодательной инициативы и др.

Проекты правительственных решений, постановлений и распоряжений вносятся в Правительство РФ его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство предложения граждан, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения в структуры исполнительной власти. Наиболее важные проекты решений Правительства подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуществляется Аппаратом Правительства. В соответствии с Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 тот департамент, которому поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необходимую доработку текста, осуществляет согласование с другими подразделениями Аппарата Правительства.

Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. На заседаниях Правительства решения принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства, на заседаниях президиума Правительства — большинством голосов от общего числа членов президиума.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти является весьма сложной и многогранной проблемой. Исполнительная власть — президент (или премьер-министр) и правительство — обязаны в той или иной мере согласовывать свои действия с законодательными институтами: отчитываться перед ними, а в некоторых странах (ФРГ, Испания) даже получать от них мандат на осуществление своих полномочий. Одновременно парламенты уже на самых ранних стадиях разработки правовых актов должны согласовывать их содержание с правительственными структурами. В президентских республиках (США, Россия) глава государства может наложить вето (запрет) на любой законодательный документ или потребовать его доработки. В то же время парламент имеет право отменить либо «заморозить» какие-то решения правительства или президента.

Важным инструментом контроля за деятельностью исполнительной власти, находящимся в распоряжении парламента, является право возбуждать обвинения против высших должностных лиц государства и привлекать их к ответственности, если они своими действиями наносят ущерб национальным интересам страны. Привлечение государственного деятеля к ответственности в порядке импичмента^[5] — реальная угроза, за которой, как правило, следует немедленная отставка этого должностного лица.

Известный политический деятель США Александр Гамильтон (1755- 1804) считал, что идеальным органом для вынесения суждений о поведении должностных лиц является сенат. «Где же, как не в сенате, можно найти трибунал, в достаточной степени уважаемый и в достаточной степени независимый?» — писал он. А один из отцов-основателей США Бенджамин Франклин (1706- 1790) говорил, что без импичмента единственным способом устранения главы исполнительной власти, заслуживающего наказания, остается его убийство, т. е. метод, лишающий его не только жизни, но и возможности оправдаться.

Еще одним инструментом контроля за деятельностью правительства со стороны парламента является право парламента одобрить и ратифицировать заключенные президентом международные договоры и соглашения.

Очень важную роль в системе разделения властей современного демократического государства играет действующая оппозиция, которая существует в рамках закона. Критическая оценка лидерами оппозиции законодательных документов и решений кабинета правительства — необходимый фактор демократизации политического процесса.

Но основным гарантом соблюдения законности в деятельности законодательной и исполнительной властей выступает судебная власть. Во многих странах надзор за соблюдением конституции, за соответствием ей актов исполнительной и законодательной властей возложен на верховный суд или аналогичную высшую судебную инстанцию, созданную организационно обособленно.

Например, Федеральный конституционный суд ФРГ обладает весьма широкими полномочиями. Он наделен нравом толкования Основного закона при возникновении споров между федерацией и землями по поводу объема их прав и обязанностей, относительно соответствия федерального права и прав земель Основному закону. При этом решения Федерального конституционного суда обязательны для всех государственных органов федерации и земель; по существу, этот орган регулирует принципиальные вопросы политической жизни ФРГ.

Высшим судебным органом Франции является Конституционный совет. Он осуществляет надзор за соблюдением конституции, за правомочностью действий парламента и президента. Конституционный совет может разрешать споры, связанные с национальными выборами и референдумами. Во Франции местные органы власти, профсоюзы и другие общественные и политические организации имеют право обращаться в Конституционный совет, если они не согласны с каким-либо решением государственных органов. При этом Конституционный совет обязан давать ответы на такие обращения в определенный срок. Если Конституционный совет придет к выводу, что решение правительства или законодательный акт, принятый парламентом, неправомочны (не соответствуют Основному закону), то государственные органы обязаны или отменить ранее принятое решение, или внести в него соответствующие коррективы.

Судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ^[6].

К федеральным судам относятся:

• — Конституционный Суд РФ;
• — Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, а также иные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

К судам субъектов РФ относятся:

• — конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
• — мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону «О судебной системе Российской Федерации», для выражения интересов судей сформированы органы судейского сообщества, высшим из которых является Всероссийский съезд судей. Он формирует Совет судей РФ и Высшую квалификационную коллегию судей РФ. При Верховном Суде РФ создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества и мировых судей.

В соответствии с Конституцией в систему судебной власти включается также прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории России^[7]. Система прокуратуры действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Многие российские исследователи обращают внимание на то, что помимо трех ветвей власти в российском государстве имеются и «иные органы власти», которые оказывают существенное влияние на протекание различных событий^[8]. К их числу относятся Центральная избирательная комиссия, а также органы финансового обеспечения: Центральный банк, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости населения, Сберегательный банк России и Внешторгбанк. Служащие этих органов не считаются государственными служащими и не входят в систему государственной службы. Одно из предложений российских ученых, рассматривающих эту проблему, заключается в том, чтобы обозначить еще одну ветвь государственной власти — учредительную^[9]. Однако вопрос об учредительной власти является дискуссионным, поскольку требует изменений в Конституции, что связано с серьезной подготовительной работой.

Итак, мы видим, что в государстве, основанном на принципе разделения властей, исполнительные, законодательные и судебные институты, будучи независимы друг от друга в рамках своей компетенции, взаимно контролируют друг друга и препятствуют любым попыткам злоупотребления властью. Теперь рассмотрим структурирование государственного управления по вертикали.

• [1] В 2003 г. права заседать в палате лордов были лишены 818 наследственных пэров.
• [2] Председателем верхней палаты в США и в некоторых других странах является вице-президент страны, в Великобритании члены палаты лордов сами выбирают председателя (должность лорд-канцлера в 2003 г. была упразднена).
• [3] См. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД.
• [4] См. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» .
• [5] Импичмент (англ, impeachment — обвинение) — особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц государства; процедура отстранения от должности высокопоставленного государственного чиновника, вплоть до главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению.
• [6] См. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» .
• [7] См. п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» .
• [8] См.: Граждан В.Д. Учредительная Власть. Нужна ли она? // Власть. 2002. № 5.
• [9] См.: Граждан В. Д. Теория управления. С. 252−253.