Динамика современной административной реформы в России

В российской административной реформе можно выделить следующие основные этапы.

• 1. Подготовительный этап (1997—2000 гг.): создание в соответствии с распоряжением Президента РФ от 7 мая 1997 г. № 176-рп Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента РФ.
• 2. Разработка и утверждение основных документов (2000—2003 гг.): проведение аналитических исследований и принятие нормативных актов, в том числе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах». В Указе сформулирована основная цель реформы: повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В число основных задач комиссии входило проведение функциональных обзоров. Всего было рассмотрено 5400 административных функций, из которых 800 признаны избыточными, кроме того, ряд функций рекомендовалось передать рынку^[1].

• 3. Начало институциональных реформ (2004—2006 гг.): проведение институциональных преобразований на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с этим документом была создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти:
  • • федеральные министерства выполняют стратегические функции (разработка государственной политики);
  • • федеральные службы, подведомственные министерствам, выполняют контрольно-надзорные функции;
  • • федеральные агентства осуществляют функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, были разработаны новые принципы бюджетирования, ориентированного на результаты, что означало приоритетную постановку целевых показателей для административных структур.

4. Ориентация на модель сервисного администрирования (2006—2009 гг.): реформирование на основе распоряжения Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах». Постановлениями Правительства РФ закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти. В частности, утверждены типовые регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти^[2]и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти^[3]. Введено регламентирование исполнения государством оказания услуг гражданам (регламент услуг каждого ведомства теперь можно увидеть на официальных сайтах государственных институтов), а также рекомендовано использовать тендеры при осуществлении бюджетных закупок.

Целями административной реформы являются:

• а) повышение качества и доступности государственных услуг;
• б) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• в) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения указанных целей предусматривается решение следующих задач:

• — внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
• — разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
• — реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»);
• — создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
• — организация предоставления государственных услуг в электронной форме;
• — оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
• — повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
• — модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• — формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусматривалось образование учреждений новой организационно-правовой формы, занимающей промежуточное положение между бюджетной организацией и рынком. Под автономным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

На этом этапе в течение короткого времени (с сентября 2007 по май 2008 г.) действовали государственные комитеты Российской Федерации^[4], которые Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 были упразднены. Их функции были переданы соответствующим министерствам, при этом министр получил право давать обязательные для исполнения указания подведомственным органам и отменять их решения.

• 5. Современный этап административной реформы (2009— 2013 гг.). В рамках данного этапа реформ Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 была принята федеральная программа " Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)" . В соответствии с указанной программой основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы являются:
  • а) формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
  • б) внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
  • в) повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

В результате реализации программы предполагается разработать нормы служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, обеспечить открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, реализовать антикоррупционные программы, усовершенствовать порядок замещения вакантных должностей в системе государственной службы, создать необходимые условия для профессионального развития государственных служащих и др.

Впервые в рамках отечественной реформы будет осуществляться мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Планируется также провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой. Важно отметить, что впервые предусматривается разработка системы индексов, отражающих показатели доверия граждан к государственной службе. Планируется проведение регулярных социологических исследований оценки качества и результативности профессиональной деятельности^[5]. Возможно, эти современные меры контроля во время проведения реформационных процессов смогут повысить ответственность за выполнение инновационных проектов.

Таким образом, на современном этапе реформирования наметился переход от форсированного внедрения рыночных методов в систему государственного управления к укреплению традиционных основ государственной службы: профессионализма, дисциплины и ответственности. Это особенно важно, так как на предыдущих этапах реформирования (начиная с 2004 г.) в госструктуры достаточно широко внедрялись рыночные методы, использование тендеров, подрядов, принципов нового государственного менеджмента. Но поскольку это произошло слишком рано, в условиях «дорациональной бюрократии», не привыкшей четко соблюдать правила и нормы, коррупция и злоупотребления стали усиливаться, о чем неоднократно предупреждали эксперты.

На современном этапе реформ весьма остро обозначились все кризисные эпицентры реформирования. Особую тревогу экспертов вызывают показатели динамики преобразований, свидетельствующие о снижении качества управления в последние годы реформы.

Индикаторы работы правительства, рассчитываемые Всемирным банком, на начальных этапах реформирования (до 2004 г.) отражали некоторое улучшение в работе государственного аппарата по таким направлениям, как ответственность и эффективность, однако в последующие годы фиксировалось снижение индексов по этим параметрам. Например, процентный ранг «эффективность государственного управления» переместился с 44,5 ед. в 2004 г. до 42,2 ед. в 2007 г.; «эффективность государственного регулирования» с 47,3 ед. в 2004 г. —до 35,0 ед. в 2007 г.^[6]

Не меньшую обеспокоенность экспертов вызывает и такой обескураживающий факт: в процессе реформирования не удалось снизить численность государственных служащих. Напротив, согласно статистике она непрерывно растет, причем среднегодовой темп прироста составляет 18,2%.

Социологический мониторинг института государственной службы в 2009 г. также дал неутешительные результаты: деятельность государства по формированию кадрового потенциала государственной службы в процессе реформы как малоэффективную или неэффективную охарактеризовали 53% опрошенных чиновников, при этом 38% респондентов считают, что демократизм и открытость до сих пор не характерны для отечественного института государственной службы^[7].

Согласно данным международных организаций, Россия по индексу восприятия коррупции в 2011 г. заняла 143-е место из 183 возможных (рядом с Кенией, Сирией и Бангладеш). За последние пять лет мы переместились на четыре позиции вверх, но по-прежнему имеем весьма низкие показатели.

Но главным препятствием на пути экономического роста России сегодня является коррупция. По консервативным оценкам, объем рынка коррупции превышает 240 млрд долл. США, только в деловой сфере России среднегодовой объем коррупции вырос до 316 млрд долл.^[8] Для того чтобы переломить эти опасные тенденции, распоряжением Президента РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1586 был утвержден Национальный план по противодействию коррупции, предусматривающий комплекс мер по предупреждению негативных последствий коррупции.

Таким образом, административная реформа неизбежно возвращается к идее укрепления фундамента государственного управления на основе прочной законодательной базы. Именно с таких мер, согласно современным научным рекомендациям, и надо было начинать административное реформирование.

• [1] См.: Гаталов Е. Н. Проблемы современной административно-государственной реформы в России // Власть. 2009. № 3. С. 26—27
• [2] См. постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»
• [3] См. постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»
• [4] Введены Указом Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24 сентября 2007 г. № 1274
• [5] См.: Дубик С. Н. Преемственность процесса реформирования государственной службы // Государственная служба. 2009. № 2. С. 7
• [6] См.: Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления. Справочный материал. Всемирный банк, 2004
• [7] См.: Магомедов К. О. Эффективность системы власти. Социологический ресурс. С. 31
• [8] Источник: Индекс восприятия коррупции // Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. URL: smb.ru/reviews.html?id = 172 (дата обращения: 27.02.2013)