Мэдисон о полномочиях институтов власти н принципах функционирования демократии

В письме отцу из Филадельфии, где началась работа федерального конгресса первого созыва, конгрессмен Мэдисон сообщал, что, составляя ответ на обращение президента Вашингтона, палата представителей не смогла найти достойных, как ей показалось, титулов для президента. Она. сочла, что обращения типа «превосходительство» или «эсквайр» являются унижающими такою человека, как президент. Комитет сената 9 мая 1789 г. решил рекомендовать обращаться к президенту как к «его высочеству Президенту Соединённых Штатов и защитнику их свобод». Мэдисон назвал такой титул смахивающим на божественность и всесилие президента. Он не соответствует природе республики, так как вместо возвышения республики и достоинства её граждан он принижает их [5, р. 5].

Выше уже шла речь о том, как понимал «закон большинства» Джефферсон, считавший его естественным, поскольку природа ничего лучшего не установила. Мэдисон рассматривал данный закон под несколько иным углом зрения, вернее, пытался проследить последствия проявления этого закона в разных ситуациях и выявить факторы, способные повлиять на его действие в плане усугубления или смягчения возможных негативных последствий.

Традиционно демократия и республика считались формами политической организации небольших социумов с ограниченной численностью населения, где все граждане могли принять непосредственное участие как в принятии решений, так и в их исполнении. В стране с обширной территорией и многочисленным населением демократическая власть может быть только представительной. То есть население делегирует своих представителей для участия в законодательном процессе и исполнении принятых законов.

В меньшем социуме меньше различий интересов, а соответственно, групп и партий, выражающих эти интересы. В обществах с многочисленным населением неизбежно будут и многочисленные группы и партии со своими интересами. В первом случае последствия «закона большинства» могут быть более негативными, чем во втором, поскольку это большинство может быть основано на меньшем количестве совпадающих интересов — скажем, на основе богатства, происхождения, религии и т. д. Такое большинство может стать прочным, долговечным и бескомпромиссным.

В обществах с многочисленными группами и партиями для достижения согласия большинства необходимы будут согласования многочисленных расходящихся интересов, компромиссы, которые достигаются на каких-то средних позициях. Поэтому, считал Мэдисон, множество интересов, партий и групп интересов является благом для демократии, поскольку чем больше партий, тем труднее будет достижение согласия партий и установление долговременной власти какой-либо одной партии.

Дж. Мэдисон являлся аккумулятором идей и катализатором процесса разработки и принятия американского Билля о правах человека. Конституции всех платов, разработанные (фазу же после провозглашения независимости США, включали в себя билли о правах. Конституция Вирджинии, принятая в 1776 г, включала в себя Декларацию прав человека, написанную Д. Мейсоном. Билли оправах были приняты в штате Нью-Йорк в 1777 г, в Южной Каролине в 1778 г, в Нью-Гемпшире в 1783 г. Население Массачусетса отклонило в 1778 г. конституцию своего штата, по причине отсутствия в ней билля о правах. Новая: конституция Массачусетса с биллем о правах была принята в 1780 г. [11, р. 443].

Предложение о включении в федеральную конституцию билля о нравах человека обсуждалось и на Конвенте в Филадельфии. Автор Вирджинской декларации Д. Мейсон предложил закрепить в Конституции в качестве бесспорных нрав человека право на защиту от незаконного задержания собственности и личности, право подавать правительству петиции и носить оружие. Он и его сторонники считали недостаточными вскользь упомянутые в шестой статье религиозные свободы. Но Конвент большинством голосов решил, что платы должны вначале сказать «да» или «нет» проекту конституции и в ходе ратификации предлагать поправки к ней. Сами поправки к конституции договорились принять позже, после её ратификации платами.

А. Гамильтон выступал вообще против поправок о правах человека, заявив, что при республиканском строе сама постановка вопроса о них неразумна. Права человека, писал он, традиционно рассматривались как требование ограничения власти монархов над их под данными, но в условиях, когда вместо монарха правим «МЫ, народ Соединённых Штатов», подобное требование теряет всякий смысл.

В ходе обсуждения конституции конвенты штатов предложили две сотни поправок к ней, призванных ограничивать право центрального правительства устанавливать новые налоги, вмешиваться в дела отдельных граждан и штагов, ограничивать их права и свободы. После редакции и объединения схожих формулировок их осталось около 100. Решено было не доводить дело д о созыва нового конвента для принятия Билля о правах, дабы не допустить «разгула демократических страстей», а передать все поступившие поправки на обсуждение Комитета девяти (по одному представителю от каждого ратифицировавшего конституцию штата). Этот комитет был учреждён палатой представителей конгресса специально для этой цели. Решено было прямо включить их в конституцию в качестве поправок к ней.

21−22 августа 1789 г. палата представителей од обрила 17 поправок к конституции и передала их вначале Комитету трёх для парафирования, а затем — в сенат. Последний изменил некоторые формулировки, сократил число поправок до 12 и вернул их снова в палату представителей. Здесь вновь разгорелись острые дебаты и, поскольку палата представителей не смогла должным соотношением голосов отклонить поправки сената, была создана смешанная комиссия под председательством Дж. Мэдисона для окончательного согласования формулировок. После завершения этой работы проект поправок был одобрен («за» — 37, «против» — 14) палатой представителей 24 сентября, сенатом 25 сентября 1789 г. и представлен президенту Дж. Вашингтону на подпись.

Прочитав в Париже текст Билля о правах, Джефферсон высказал свои суждения по каждой из поправок. Он считал, что «люди не должны лишаться своего права высказывать, писать или иным путём передавать публичной власти что-либо, кроме ложных сведений, наносящих ущерб жизни, свободе, достоянию или репутации других лиц или вредящих мирным отношениям конфедерации с другими странами». Должен быть установлен запрет на содержание людей под стражей более определённого срока и вообще следует детально определить правила задержания людей и лишения их свободы. «Я бы предпочёл подвергаться всем неудобствам жизни при слишком большей свободе, чем при слишком малой её доле» , — писал он. Существуют права, которые не имеет смысла передоверять правительству, так как все правительства до сих пор стремились их нарушать. Это право мыслить и предавать гласности свои мысли устно и письменно, право свободной торговли, право личной свободы и неприкосновенности.

2 октября 1789 г. Дж. Вашингтон подписал проект Билля о правах и направил его губернаторам штатов (за исключением Северной Каролины, Род-Айленда и Вермонта, не ставших из-за отклонения конституции членами союза) для ратификации. Процедура ратификации и новые дебаты о правах и свободах человека в штатах заняли более двух лег. Поправки к конституции голосовались по отдельности. 15 декабря 1791 г., после того они были ратифицирован штатам Вирджиния, Билль вступил в силу Три четверти законодательных органов штагов ратифицировали 10 из 12 поправок к конституции. Две поправки не получили одобрения трёх четвертей штатов и не вступили в силу [6, р. 332]. С тех пор 15 декабря считается в США днём Билля о правах.

Суть прав и свобод, согласно Биллю о правах, сводится к следующему. В США запрещено устанавливать законодательным путём государственную религию. Нельзя запрещать или ограничивать право исповедания других религий. Вооружённый народ является условием обеспечения безопасности, поэтому право американца хранить и носить оружие не подлежит ограничению. Запрещено размещение солдат в квартирах в мирное время и без согласия на то самих владельцев квартир. Личность и жилище человека неприкосновенны. Без соответствующего ордера нельзя ни обыскивать жильё, ни арестовывать людей. Без суда присяжных нельзя привлекать американца к ответственности, лишать его частной собственности, нельзя принуждать к лжесвидетельству. Человек имеет право на скорый и справедливый суд присяжных. Суд должен состояться там, где совершено преступление. Все деда, основанные на общем праве и ценою свыше 20 долларов, имеют право быть рассмотренными судом присяжных. Запрещаются непомерно высокие залоги, чрезмерные штрафы, жестокие и необычные наказания. Перечисление в конституции определённых прав не должно рассматриваться как отрицание или умаление других прав, сохраняющихся за народом. Полномочия, не переданные федеральному правительству, сохраняются за штатами или за народом.

О том, какое содержание вкладывается в формулировки Конституции США, нужно судить по тому, что говорилось не на континентальном конвенте, а на конвентах штатов, ратифицировавших конституцию и обративших внимание на множество недостатков, особенно по части фиксирования прав общества, его граждан и государства.

В 1791 г. правительство США установило акцизы на виски, что вызвало недовольство во всей стране. Фермеры писали, что ввиду трудностей в торговле и хорошего урожая зерна они вынуждены были превратить его в удобный для хранения, транспортировки и вывоза продукт. По всей стране образовались демократические общества, которые выступили против мер правительства. Мэдисон, который всегда помогал президенту Вашингтону в юридических вопросах и писал проекты его обращений к конгрессу и нации, назвал этот шаг президента, самой большой его ошибкой. В послании конгрессу 19 ноября 1795 г. Вашингтон, назвав эти общества самозваными, осудил их. Мэдисон, который составил проект ответа палаты представителей президенту обошёл полным молчанием оценку президентом демократических обществ, но федералисты настаивали на включении в текст ответа президенту слов с выражением солидарности с ним.

Развернувшаяся в палате дискуссия между демократическими республиканцами и федералистами представляет интерес для понимания институтов гражданского общества. Первые считали наличие в обществе множества самодеятельных институтов естественным явлением, в дела которых правительство не должно вмешиваться. Право, гарантированное конституцией, не может быть изменено конгрессом, учреждённым в соответствии с конституцией [6, р. 281]. Федералисты же пытались использовать недовольство и авторитет президента в своих партийных интересах и превратить его в своего лидера.

Правительство, заявляли республиканцы, — это не более чем агент или орган, посредством которого народ действует. Единственные законные принципы, в соответствии с которыми оно может управлять, — зато социальная справедливость, общественная вера, общественное доверие и общественное мнение.

Власть, как показывает мировой опыт, имеет тенденцию к злоупотреблениям. Поэтому разделение её является свойством свободного правительства. Чем меньше будет власти в одних руках, тем меньше будет и возможностей для злоупотреблений. Перекликаясь с Джефферсоном, Мэдисон говорил о необходимости проявления ревности к политике правительства в области свобод человека. Он считал «благоразумную ревность первой обязанностью граждан и одной из самых благородных особенностей» американской революции [6, р. 90].

Говоря о правах человека как о важнейшем аспекте деятельности правительства и о значении «закона большинства», Мэдисон считал в то же время, что одна из самых больших опасностей в республиках — это недостаточное соблюдение прав меньшинства большинством.

Весьма интересны суждения Мэдисона относительно политических партий и их роли в обществе. Он, как и Джефферсон, был убеждён в том, что существование партий неизбежно в любом политическом обществе. Их источником является различие интересов людей. Главной их целью должна стать борьба со злом. Этого можно добиваться:

• 1) устанавливая политическое равенство всех;
• 2) ограничивая ненужные возможности немногих к усилению неравенства путём неумеренного и особенно незаслуженного накопления собственности;
• 3) тихим действием законов, не нарушающих права на собственность, сокращением крайней бедности и ограничением стремления к роскоши;
• 4) воздерживаясь от мер, которые по-разному воздействуют на интересы различных групп, и особенно от таких, которые позволяют одним извлекать пользу за счёт других;
• 5) превращаясь в сдержки для других партий до тех пор, пока они будут существовать [3, р. 30−31].

Партии могут активно функционировать только в условиях свободы, являющейся для них тем же, что воздух для огня, считал Мэдисон. Под партией или фракцией он понимал множество граждан, независимо от того, составляют они большинство или меньшинство целого, объединённых и приводимых в действие некоторым общим импульсом страсти или интересов. Мэдисон делил партии на естественные и искусственные. По его мнению, существуют только два метода лечения от вреда фракций, а именно — устранение причины существования фракций и управление их действиями. Устранение фракций может быть достигнуто либо подавлением свободы, которая жизненно важна для их существования, либо формированием у граждан одинаковых интересов и мнения. Но первое неразумно, второе — непрактично.

Различие интересов Мэдисон выводил из различий размеров и форм собственности, а также сфер деятельности. Земельные интересы, интересы промышленников, торговцев, финансистов и т. д. делят их на разные классы и партии. Регулирование этих интересов становится основной целью законодательства, а потому и сами партии стремятся непосредственно участвовать в законодательном процессе через участие во власти.

Как при обсуждении проекта конституции, так и при её ратификации Дж. Мэдисон и А. Гамильтон были союзниками. Они выступали соавторами статей, в которых разъясняли положения конституции и призывали американцев поддержать её. Но затем их пути разошлись. Дружба и сотрудничество с Джефферсоном окончательно определили взгляды и позиции Мэдисона. Вместе они боролись с попытками превратить США в монархию, за создание партии республиканцев, лидером которой Мэдисон являлся в конгрессе, а также против принятых федералистами законов об иностранцах и о мятеже.

На выборах 1800 г. демократические республиканцы нанесли поражение федералистам, после чего Мэдисон становится Государственным секретарём в администрации президента Джефферсона, а затем заменяет Джефферсона в Белом доме, сделав Государственным секретарём третьего демократа, из Вирджинии Д. Монро, который, в свою очередь, сменит Мэдисона в Белом доме.

Успехи Мэдисона на президентском посту были высоко оценены современниками. Эти три человека — Джефферсон, Мэдисон и Монро — не только теоретически, но и своей практикой определили и закрепили нормы и принципы функционирования американского общества, его гражданской и политической составляющих, а также статус человека в них. Они приложили огромные усилия, чтобы в США утвердилась республиканская форма правления, ратовали и добились федеративного устройства государства с сохранением основной части властных полномочий за штатами и округами. Им удалось отстоять принципы распределения и разделения властей с качественно новым содержанием, за что не только американцы, но и большая часть человечества благодарны им.

Американский политолог Р. Даль, критически рассмотрев концепцию сдержек и противовесов Мэдисона, утверждал, что «мэдисонизм является скорее идеологией, существенной и важной идеологией, которая и будет играть роль в политике, но не внося вклада в политическую щуку» [9, р. 284].

Автор этих строк, российский политолог, напротив, убеждён, что современная политическая теория не может быть полной без того, что сделали в этой области Т. Джефферсон и Д. Мэдисон. Благодаря их усилиям, и теоретическим, и практическим, в США впервые в мире была сформирована политическая власть, распределённая по множеству центров как по горизонтали, так и по вертикали с сильными и неизвестными до тех пор сдержками и противовесами.

Известный американский просветитель Н. Вебстер, проводя параллели между конституциями Римской республики и США, отмечал, что США заимствовали всё лучшее из Римской конституции, но объединив полномочия многих должностных лиц в институте президентства. И в этом состоит огромная заслуга теоретиков американской демократии, и прежде всего Джефферсона, и Мэдисона. Благодаря им модель американской демократии оказала огромное влияние на формирование демократических институтов почти во всех странах мира.