Административно-правовые формы публичного администрирования

Процесс публичного администрирования имеет своим содержанием деятельность субъектов права, которая осуществляется посредством определенных административно-правовых форм, процедур и методов. Административно-правовая форма является юридическим выражением конкретных действий и решений органов публичной администрации и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности и представляет собой юридически значимые способы реализации субъектами нрава своих полномочий, прав и обязанностей, отражающие особенности их правового статуса.

Правовая форма публичного администрирования отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия). Это отличие заключается в том, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное фактическое руководство деятельностью организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов.

Характерные черты правовых форм публичного администрирования заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов и организаций, наделенных публичными полномочиями, и их должностных лиц.

Формы управленческой деятельности весьма многообразны. Выбор тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. Все используемые органами публичного администрирования (должностными лицами) формы подчинены целям исполнительной и распорядительной деятельности. Поэтому они избираются соответствующими органами непроизвольно. Как правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах).

Выбор конкретной формы деятельности подчинен определенным закономерностям, т. е. форма должна соответствовать компетенции публичного субъекта, назначению и функциям управленческой деятельности; содержанию и характеру разрешаемых вопросов; целям управляющего воздействия; особенностям конкретного объекта управления^[1].

Одной из основных форм реализации исполнительной власти является принятие и исполнение административно-правовых актов.

Административно-правовой акт — это основанное на законе официальное юридически-властное решение полномочного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти.

По своим юридическим свойствам административные акты делятся на нормативные, индивидуальные и смешанные. По способу выражения воли они подразделяются на письменные, устные и символические, или конклюдентные (жесты, сигналы, знаки). В зависимости от порядка принятия они могут быть коллегиальными или единоличными.

Административный акт только тогда выполняет свое властное предназначение в процессе публичного администрирования, когда он действует. Действие административного акта выражается в том, что он обладает юридической силой, выступает обязывающей или управомочивающей формой действий субъекта исполнительной власти и вызывает те юридические последствия, ради которых он был издан. Для того чтобы административный акт обладал юридической силой, он должен отвечать определенным требованиям. Он должен быть:

• • издан полномочным органом в пределах его компетенции и соответствовать закону;
• • принят в установленном порядке, в соответствии с предписанной процедурой;
• • издан в установленной форме и подписан надлежащим должностным лицом;
• • оглашен в соответствующем порядке, доведен до сведения адресатов; определенные акты должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации (Минюсте России).

При нарушении данных юридических требований акт управления может быть признан ничтожным или оспоримым.

Применять нормы права — это значит применять власть, а нередко — принуждение, санкции, наказание. Правоприменение непосредственно связано с эффективностью действия законов и иных нормативных актов, совершенствованием механизма правового регулирования, поддержанием правопорядка и дисциплины в обществе. Целью правоприменения является упорядочение взаимоотношений между людьми и их объединениями, придание им организованного и стабильного характера. Характерные особенности применения права следующие:

• — властно-императивная форма реализации права;
• — осуществляется компетентными, уполномоченными на то органами и должностными лицами;
• — носит процессуально-процедурный характер;
• — состоит из ряда последовательных стадий, (стадийность);
• — имеет под собой соответствующие юридические основания;
• — связано с вынесением правоприменительных актов;
• — является разовым и индивидуально-определенным действием, касающимся персонифицированных субъектов;
• — направлено на урегулирование конкретных ситуаций.

Данные признаки показывают специфику правоприменения. Они достаточно четко отграничивают его от других форм реализации права: соблюдения, исполнения и использования.

Необходимость в применении правовых норм возникает при следующих обстоятельствах.

• — совершение правонарушения требует применения санкций к нарушителю, привлечение его к ответственности;
• — отсутствие добровольности исполнения обязательств (уплаты штрафа, налога, соблюдения условий договора);
• — появление препятствия на пути реализации субъектом своего права;
• — возникновение спора о праве, стороны не могут сами найти согласованное решение, уладить конфликт;
• — необходимость контроля со стороны государства с целью проверки их правильности, законности, достоверности (регистрация сделок по куплепродаже недвижимости, заверение копий различных документов и т. д.);
• — необходимость принятия компетентным органом или должностным лицом содействующего правоприменительного акта (представление гражданина к награде, назначение пенсии, вступление в должность);
• — официальное (по закону) установление наличия или отсутствия какоголибо факта, события, состояния (например, признание лица безвестно отсутствующим либо умершим; нахождение на воинской службе, в браке).

Применение норм права представляет собой процесс, состоящий из ряда логически последовательных стадий.

Правоприменительный акт — один из видов правовых актов, официальный документ, изданный компетентным органом или должностным лицом по какому-либо делу (вопросу) в отношении конкретного субъекта или субъектов на основе соответствующей правовой нормы. Назначение актов применения права заключается в применении юридических норм к соответствующим лицам, но не создание новых норм и не изменение или дополнение их. Характерные признаки правоприменительных актов заключаются в следующем:

• — они имеют индивидуально-определенный характер;
• — являются властными и обязательными для исполнения (за неисполнение их могут последовать санкции);
• — не содержат в себе правовой нормы (не являются источником и формой права);
• — выступают в качестве юридических фактов, порождающих конкретные правоотношения между тем, кто применяет норму, и тем, к кому применяют;
• — исчерпываются однократным применением (после разового применения прекращают свое действие);
• — обеспечиваются государственным принуждением.

К числу административно-правовых форм публичного администрирования относятся и административно-правовые договоры. Выделяют следующие признаки административного договора:

• • заключение договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия;
• • договор заключается на основе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, согласно ст. 13 Закона о Правительстве РФ оно, но соглашению (договору) с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит законам;
• • содержание договора составляют управленческие отношения. Целью указанного договора, в отличие, например, от гражданско-правового договора, является урегулирование отношений, складывающихся в сфере публичного администрирования, отношений управленческого характера;
• • одной из сторон договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом публичного администрирования (без его участия данный договор не может быть заключен).

Можно говорить о том, что административный договор — это соглашение, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера и основанное на нормах административного нрава, одним из обязательных участников которого является субъект публичного управления.

Основным критерием классификации административных договоров является предмет договора, по которому выделяются: договоры компетенции; договоры о сотрудничестве; договоры о поступлении граждан на государственную службу.

К договорам о компетенции относятся договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий. Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других. Договоры о поступлении граждан на государственную службу определяют в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов государственной службы.

• [1] Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: курс лекций. М.: Изд-во МФПА, 2011. С. 624.