Сравнительное изучение уровней государства

В государстве, независимо от размера его территории, управление организовано на нескольких уровнях, каждый из которых действует не изолированно, хотя и имеет свою институциональную структуру, а является частью сложной многоуровневой сети, обеспечивающей гибкость и адаптивность политической системы. Традиционно в компаративистике исследуются национальный и местный уровни территориальной организации власти, а также наднациональный и международный.

В результате изучения материала раздела 4 студент должен:

знать.

• • формы территориальной организации государства;
• • формы региональной и наднациональной организации государства;
• • направления позиционирования национального государства в международном пространстве;

владеть.

• навыками анализа деятельности государства на различных организационных уровнях;

уметь.

• применять на практике теоретические разработки компаративистов для изучения конкретных политических ситуаций.

НАЦИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВА

Современные государства выбирают различные формы территориальной организации государства, решая проблему поиска баланса между централизацией и децентрализацией, унификацией и региональным разнообразием, представительством национальных и региональных интересов. Федеративные и унитарные системы получили наибольшее распространение в мире, однако каждая из них имеет свои разновидности и подвиды, что является результатом различий в географических, исторических, политических и культурных условий, типичных для каждой страны. Так, Р. Уоттс (1996) выделяет несколько типов объединений относительно автономных политических единиц с целью обозначить все разнообразие и сложность децентрализованных территориальных форм (табл. 11.1).

Таблица 11.1.

Разнообразие децентрализованных систем.

Продолжение табл. 11.1.

Окончание табл. 11.1.

Источник: Watts R. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston: Institute on Intergovernmental Relations: Queen’s University, 1996.

Федеративные системы основаны на принципе разделения власти между двумя взаимосвязанными управленческими уровнями. Конституция закрепляет определенный объем полномочий за федеральной властью и за субъектами, а также определяет зоны их совместных полномочий, предусматривает орган представительства интересов регионов — верхняя палата ассамблеи, в которой они получают равное представительство. Основополагающая идея федерализма — равноправие субъектов, т. е. они наделяются равным объемом полномочий и имеют равные возможности в продвижении своих интересов на уровне национальной политики. Однако на практике отнюдь не все федерации оказываются сбалансированными, скорее, наоборот, в большинстве своем они в гой или иной мере асимметричны. Асимметричность федерации становится следствием того, что отдельные субъекты получают больше автономии, чем другие, как это происходит, например, в Канаде, на территориальную организацию которой оказал влияние франкоговорящий Квебек, и она организована в большей степени не как объединение 10 провинций, а как соглашение между англои франкоговорящими областями.

На сегодняшний день в мире насчитывается 27 федераций (табл. 11.2).

Прежде всего, это самые крупные по численности населения и площади территории страны (Индия, США, Бразилия, Канада, Австралия, Германия). В таких странах центральная власть неизбежно сильно десантирована от большинства регионов и не может по этой причине адекватно оценивать и контролировать ситуацию на расстоянии. Более того, федеральное устройство гарантирует крупным странам гибкость и большую адаптивность к изменениям, так как решения будут приниматься исходя из специфики конкретного региона, в том числе его географических и климатических особенностей.

Таблица 11.2.

Современные федеративные государства.

Продолжение табл. 11.2.

Продолжение табл. 11.2.

Окончание табл. 11.2.

Примечание. Цифры в скобках обозначают место в рейтинге стран по численности населения.

Федеративное устройство содействует политической стабильности в полиэтнических государствах (Бельгия, Швейцария, Индия, Канада), позволяя сохранить культурное, лингвистическое, историческое разнообразие в рамках одной страны. Например, Бельгия в 1993 г. приняла решение перейти к федеративной форме территориального устройства, предотвратив тем самым распад страны и став самой маленькой по численности субъектов (3) федерацией. Однако справедливости ради следует отметить, что это уникальный пример реформирования территориального устройства страны. Более того, этнический или бинарный федерализм несут в себе серьезные риски в ситуации, если общество разделено на две общности, так как выгода для одной становится потерей для другой, порождая постоянные конфликты. Расширение автономии этих групп приводит к углублению различий между ними и расколу. История знает немало примеров не только успешного установления федеративной системы, но и ее коллапса, связанного с попыткой объединить в рамках одного государства различные этносы, нации, религиозные общности при одновременной невозможности сформировать единую национальную идентичность. Среди них: Малазийский союз (1946— 1948), Малайская Федерация (1959—1960), Федерация Родезии и Ньясаленда (1953—1963), Федеративная Республика Камерун (1961;1972).

Федеративные системы различаются по характеру взаимодействия федеративной и региональной власти: дуалистический и кооперативный федерализм. Дуалистический федерализм (США) обеспечивает самостоятельность и автономию федерального центра и регионов в рамках конституционно закрепленного разделения полномочий. Однако подобный подход в современных условиях демонстрирует свою непродуктивность, так как большое количество проблем регионы не могут решить самостоятельно, без поддержки федеративной власти или кооперации между собой. Соответственно, кооперативный федерализм основан на идее солидарности регионов, объединяющихся для реализации общих целей и задач. Например, в Германии федеральное правительство ответственно за разработку политического курса, а регионы — за его реализацию в пределах своей компетенции, руководствуясь принципом общего успеха и выгоды. Проблема разграничения компетенций является наиболее острой для федераций, и каждая из них решает ее по-своему, что позволяет говорить о разнообразии моделей, вбирающих в себя всю специфику становления и развития территориальной организации государства.

Федеративное устройство, несмотря на сложность его внутренней организации, все же решает ряд важных политических задач, благодаря чему федеративные идеи, приобретающие популярность в государствах с унитарным территориальным устройством, реализуются в форме деволюции — передаче полномочий от институтов центральной власти к институтам региональной власти, что представляет собой крайнюю степень децентрализации, граничащей с федерализацией государства. Наиболее стремительно процессы деволюции развивались в Испании, где в 1978 г. под давлением каталонцев и басков, поднявших волну сепаратизма, 17 территорий получили автономию, что проявилось в праве формировать законодательные собрания с широкими полномочиями по проведению региональной политики. Во Франции в 1982 г. в рамках процессов по децентрализации власти были созданы полноценные правительства и законодательные собрания, избираемые населением, в регионах, под давлением сепаратистского движения особый статус получила Корсика. Валлийский и шотландский национализм стал двигателем деволюции в Великобритании еще в 1960;е гг., однако на практике был реализован в 1999 г. На сегодняшний день шотландский парламент является самым политически сильным, так как обладает правом изменять налоговые ставки. Парламенты Уэльса и Северной Ирландии располагают меньшим объемом полномочий, но с перспективой их расширения в будущем. Сторонники деволюции полагают, что она позволяет государству снизить давление сепаратизма, ослабить центробежные силы самым стабилизировать его и повысить уровень консолидации населения. Противники настроены пессимистично, ожидая, что дсволюция приведет к консолидации населения вокруг региональной власти и станет причиной распада единого государства. Но пример упомянутой ранее Бельгии свидетельствует о спасительной роли федерализации в определенных политических условиях и гарантирует сохранение единого национального государства.

И все же не всегда государства остаются верными принципам, заложенным в основу федерализма. В условиях глобализации федеральная власть вынуждена брать в свои руки контроль за большим количеством внутриполитических задач, усиливая управленческую централизацию. Кроме того, централизация становится единственным выходом для государства в случае существенного дисбаланса в социально-экономическом положении регионов. Так, федеральное правительство предпринимает усилия по обеспечению минимального уровня жизни, соблюдению единых стандартов оказания государственных услуг, направляет финансовую помощь регионам в форме грантов и трансферов, что с неизбежностью приводит к усилению роли центра по сравнению с регионами.

Унитарные системы на сегодняшний день наиболее распространены в мире. В отличие от федераций, носителем верховного суверенитета в них является центральная власть, а любая региональная и местная власть формируется по инициативе центра и обладает очень ограниченным объемом полномочий. Однако это совсем не означает, что отношения между центром и периферией жестко вертикально организованы и центральное правительство может позволить проводить политику в отношении регионов исключительно по своему усмотрению. В унитарных системах на регионы и местную власть возлагаются полномочия по реализации политического курса, принимаемого на уровне центра. По этой причине в таких политических системах действуют однопалатные парламенты, исключающие политическое представительство интересов регионов.

Унитарные системы сложились в странах с длительной монархической историей (Франция, Япония, Великобритания), укоренились в небольших по площади государствах (Дания, Швеция, Норвегия) и в этнически однородных странах, за исключением Нидерландов.

Начиная с 1990;х гг. большинство государств с унитарной формой территориального устройства пошли по пути передачи части функций на региональный и местный уровни в целях обеспечения большей гибкости политической системы и адаптации к стремительно меняющимся условиям среды. Одни государства пошли по самому радикальному пути деволюции и создания квазифедерагивной системы (Испания, Великобритания), другие остановились на децентрализации — передаче административных полномочий по реализации отдельных направлений государственной политики региональным и местным властям (социальные и образовательные программы), третьи ограничились деконцентрацией — рассредоточением государственных ведомств по территории страны в целях экономии средств и освобождения ключевых государственных структур от рутинной административной работы.

Сравнивая унитарные и федеративные системы следует обратить внимание на присущие им достоинства и недостатки, представленные в табл. 11.3.

Таблица 113.

Достоинства и недостатки унитарных и федеративных систем.

Современные государства, как уже говорилось выше, при определенных условиях сочетают в себе черты федеративного и унитарного устройства. А. Лейпхарт (1999) провел исследование степени централизации и децентрализации федеративных и унитарных государств в 36 странах и пришел к выводу о том, что не существует прямой зависимости между федерализмом и децентрализацией, а также между унитаризмом и централизацией, и что обе формы могут быть в той или иной степени как централизованными, так и децентрализованными (табл. 11.4). Следует отметить, что проведенное автором исследование не затронуло реформы в Италии, Франции и Великобритании, приведшие к углублению децентрализации власти.

Таблица 11.4.

Индекс федерализации для 36 стран мира.

Источник: Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press, 1999.

Важнейшим звеном управленческой системы государства, независимо от выбранной им формы территориального устройства, является муниципальное управление. В его органах граждане имеют возможность вступить в непосредственное взаимодействие с государством и его институтами, участвовать в принятии и реализации решений по актуальным, повседневным вопросам муниципалитета. Вместе с тем статус органов муниципального управления отличается от страны к стране: выше в европейских странах, особенно в Скандинавии, в государствах с унитарным территориальным устройством; ниже — в странах Нового Света (США, Австралия) и странах Южной Европы, а также в государствах с федеративной формой территориального устройства.

В европейских странах муниципальное управление сложилось гораздо раньше образования единого национального государства (например, в Италии коммуны датируются XII в.), поэтому конституции этих стран закрепили высокий статус местного самоуправления, поставив его наравне с национальными представительными органами власти. В США и других странах Нового Света муниципалитеты решали более прагматические задачи, связанные с хозяйственной деятельностью, а не политическими задачами. На управы возлагались обязанности по решению вопросов транспортной инфраструктуры, вывоза мусора, осушения земель и пр., они не представляли и не продвигали интересы политических партий, что обеспечивало их независимость и самостоятельность.

В странах Северной Европы муниципальная власть стала главным проводником политики всеобщего благоденствия, начавшей набирать обороты после окончания Второй мировой войны. Муниципалитеты наделялись полномочиями по оказанию услуг населению, финансируемых государством, но реализуемых на местном уровне (образование, здравоохранение, социальная защита), а в отдельных странах (Дания) они даже получили право собирать налоги и переводить их в центр. В Южной Европе политика всеобщего благоденствия не получила столь широкого распространения, и оказание услуг населению всегда было сосредоточено в руках центральной власти. Кроме того, по численности населения южноевропейские муниципалитеты крайне малы (до 5 тыс. человек, в Швеции в среднем 30 тыс., в Дании 20 тыс.), что не позволяет им брать на себя административные функции по оказанию услуг, кроме случаев объединения усилий нескольких муниципалитетов по решению, например, проблем водоили электроснабжения.

Важную роль в определении статуса муниципального уровня управления играет конституционно закрепленная автономия. Например, Основной закон Германии и Конституция Нидерландов наделяют муниципалитеты правом самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения. В Великобритании муниципалитеты обязаны строго следовать политике центральной власти и реализовывать ее в соответствии с ее линией. И, как правило, статус муниципалитетов выше в унитарных государствах, так как в них формируется прямая линия связи между муниципалитетами и центральной властью. В федеративных государствах муниципалитеты наделяются полномочиями субъекта федерации и действуют в связке с ними, а не с федеральной властью, что ведет к большему разнообразию функций, по и к снижению сплоченности политической системы и угрожает муниципальной власти утратить свое значение.

Одно из наиболее известных сравнительных исследований проведено Э. Пейджем и М. Голдсмитом (1987), которые на основании двух критериев (функции, реализуемые центральной властью посредством муниципалитетов, и степень автономии муниципальной власти) выделили две модели муниципального управления — политическую (южно-европейские страны) и правовую (северно-европейские страны). В политической модели муниципальные власти наделяются общей компетенцией по решению вопросов местного значения, их управленческая свобода ограничена, но они имеют непосредственный выход на центральную власть. Для правовой модели характерна высокая степень административного регулирования деятельности муниципальных властей — но при высокой свободе действий в рамках правовых ограничений и ограниченном доступе к центральной власти. Данный подход справедливо критиковался за чрезмерную широту и невозможность идентифицировать тонкости в организации местной власти в европейских странах. Впоследствии исследователи для изучения моделей организации местной власти предлагали исходить из традиций организации государственной власти в различных странах.

Например, Дж. Хесс и Л. Шарп (1991) констатировали существование трех групп стран, отличающихся друг от друга по территориальной организации, характеру взаимоотношений государства и общества, спецификой нормативно-правовой базы и пр.: англосаксонские страны (Великобритания, США, Ирландия), страны франко-группы (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Португалия), страны Северной и Центральной Европы (Скандинавия, Нидерланды, Германия), для каждой из которых будет типична своя модель организации взаимоотношений между центральной властью и муниципальными властями — англосаксонская, континентальная и смешанная.

Англосаксонская модель муниципального управления предполагает независимое от центральной власти функционирование муниципалитетов. Они самостоятельно определяют свою внутреннюю организацию, систему найма служащих и условия их деятельности. Данная модель имеет глубокие исторические корни в Великобритании, она выросла из системы, предоставлявшей общинам широкую автономию как в реализации королевской политики, так и в собственном нормотворчестве и администрировании вопросов местного значения, вплоть до охраны порядка и суда. Модель раскрывается через следующие характеристики:

• — местные власти наделяются полномочиями согласно парламентским актам и действуют в пределах своей компетенции, не нарушая национальное законодательство;
• — избираются населением и обладают политической самостоятельностью;
• — не подчиняются вышестоящим органам, что позволяет каждой коммуне жить по собственным правилам, но в соответствии с национальными правовыми нормами.

Континентальная модель муниципального управления предполагает наличие непосредственного контроля центральной власти за деятельностью муниципальных властей. Данная модель ограничивает права местных властей административной опекой со стороны назначенного чиновника, наделяемого полномочиями по контролю за деятельностью местных органов самоуправления, вплоть до отставки мэра и обращения в суд с жалобой на деятельность местного органа самоуправления. Родоначальником этой модели является Наполеон, учредивший во Франции в начале XIX в. 96 департаментов во главе с префектами и избираемыми ассамблеями. Департамент во главе с префектом одновременно выступает и административной единицей, представляющей центральную власть, и самостоятельным местным объединением, управление которым осуществляет выборный орган. Важное отличие континентальной модели от двух других — возможность совмещения должностей, т. е. политик может быть одновременно депутатом национальной ассамблеи и мэром города.

Смешанная модель муниципального управления сочетает в себе черты англосаксонской и континентальной моделей, а именно:

• — местные власти действуют автономно, но испытывают сильное влияние со стороны центральной власти;
• — обладают собственной сферой ответственности, но также выполняют делегируемые центральной властью функции;
• — центральная власть оказывает поддержку местным властям в целях консолидации и выравнивания общего социально-экономического уровня территорий.

Какой бы модели организации муниципальной власти не придерживалось государство, важно понимать, что ее политическая автономия определяется прежде всего фискальной автономией: имеет ли муниципалитет в своем распоряжении собственные ресурсы (собственность, рента, доходы от торговли и пр.) или осуществляет свои функции благодаря получению трансферов от центральной или региональной власти. Муниципалитеты Германии, Швейцарии, Швеции, Норвегии, Франции располагают большим объемом собственных средств, а муниципалитеты Австрии, Нидерландов и Великобритании в основном полагаются на финансовые средства, направляемые центром. Однако дополнительно важно понимать, обладает ли муниципальная власть правом свободно распоряжаться располагаемыми ресурсами или же средства являются целевыми, для решения конкретных задач. В этом случае трансферы могут обладать меньшими ограничениями, чем собственные ресурсы муниципалитетов. Современная практика демонстрирует, что местная власть становится все более свободной в распоряжении ресурсами при одновременном сокращении размера собственных средств и увеличении объема финансовой помощи из центра, что происходит на фоне тенденции к усилению низовой демократии в Европе.

Несмотря на многовековые традиции организации муниципального управления в европейских странах, между центром и периферией существуют управленческие конфликты, актуальность которых не снижается до сих пор. Политический конфликт связан с процессами децентрализации, приводящими к усилению политико-правовых позиций местных властей. Вкупе с выборностью как органов центральной власти, гак и органов местного самоуправления муниципальный уровень, традиционно будучи исключительно административным уровнем, становится привлекательным для политических партий, начинающих бороться за места в муниципальных советах и должности мэров городов. В этой связи поле взаимодействия центральных и местных властей часто становится и полем конфликта между оппонирующими партиями — так как выборы в муниципальные советы в основном проходят не одновременно с национальными выборами, то на национальном и муниципальном уровнях во власть нередко приходят конкурирующие друг с другом партии. Например, в 1980;е гг. правительство Консервативной партии Великобритании во главе с М. Тэтчер начало процесс сокращения финансирования и снятия полномочий с тех муниципалитетов, где ведущие политические позиции занимала Лейбористская партия. В Италии социалистические и коммунистические города вступали в конфликт с консервативным центральным правительством.

Финансовый конфликт возникает в связи с необходимостью определения центральной властью стратегии финансирования муниципалитетов. Местные власти объективно не могут решать актуальные для себя задачи исключительно за счет своих средств, поэтому государство, располагая монополией на определение налоговой политики и распределение общественно значимых ресурсов, проводит политику перераспределения средств от более богатых муниципалитетов к более бедным, с неизбежностью снижая качество услуг у первых и вызывая их недовольство. Избираемые муниципальные советы стремятся к контролю за решением вопросов местного значения и снижению финансовой зависимости от центра, реализуя таким образом политические амбиции, что проявляется в раздающихся время от времени в Европе призывах к отделению и получению независимости (Венеция в 2014 г.).

Конфликт «демократия — эффективность» возникает из-за того, что, с одной стороны, местные власти должны придерживаться принципа субсидиарности — решать основные задачи на низовом уровне, на котором их решение возможно и эффективно. Но, с другой стороны, отнюдь не все услуги могут оказываться гражданам на уровне одного муниципалитета, особенно малочисленного. Если речь идет о парках, библиотеках, зонах отдыха, то это по силам местным властям, но если дело касается проблем, связанных с образованием, здравоохранением, экологией, то муниципалитеты изолированно друг от друга не могут эффективно решить их, что требует либо обращения к центральной власти, либо стимулирует кооперацию с соседними коммунами.

Ни одно государство не избежало обострения отношений между центральной и муниципальной властью, и это заставляет их проводить реформы, снижающие уровень напряженности и повышающие качество выполняемых функций на всех уровнях.

Обострение обозначенных проблем заставляет государства реформировать систему муниципального управления в целях снижения напряженности между управленческими уровнями по следующим направлениям.

Консолидация — объединение небольших по численности населения муниципалитетов в целях совместного решения задач по оказанию услуг и насущных проблем локального значения. Консолидация может проходить как по инициативе государства, так и местных властей. Такой подход вносит в политическую систему элементы адаптивности, гибкости, оперативности, нейтрализует конфликты и сближает политические позиции местных органов власти.

Например, в Швейцарии широкое распространение получили горизонтальные механизмы самоорганизации кантонов для принятия коллективных решений без участия федерального уровня — межкантональные конференции и межкантональные соглашения — конкордаты. Межкантональная конференция — консультативный орган, включающий представителей политико-административной элиты кантонов: создается для обсуждения и координации совместных действий в различных областях. На сегодняшний день влиятельными являются Конференция министров кантонов и Конференция правительств кантонов.

Конкордаты координируют административные, законодательные и судебные вопросы. Они действуют только на территории подписавших их кантонов как основные нормы регулирования, адаптированные к местной специфике. Это единственный действенный механизм горизонтального взаимодействия между кантонами. Так, с 1980 г. насчитывается 311 конкордатов, из них 280 региональных и 31 национальный. Национальные конкордаты предполагают участие в них практически всех кантонов, что позволяет им совместно заниматься нормотворчеством в отдельных сферах, избегая интервенций федеральной власти. Тем не менее конкордаты ратифицируются федеральной властью, которая обязана отслеживать, чтобы они не противоречили ценностям федерации и не ущемляли интересы других регионов.

Многие унитарные государства целенаправленно создают мезоуровенъ управления, являющийся связующим звеном между центральной и муниципальной властью. Этот уровень наделяется полномочиями по согласованию интересов и принятию отдельных решений, что приближает его по статусу к региональному уровню в федеративном государстве. Например, Бельгия поступила наиболее радикально, преобразовавшись в федерацию; во Франции, Италии, Ирландии, Испании функционируют региональные правительства; в Греции региональные правительства возглавляет избираемый префект. В Финляндии создано объединенное ведомство по региональному планированию, развитию и экологическому контролю. В Великобритании действуют парламент Шотландии и ассамблея Уэльса, избирается мэр Лондона.

Унитарные государства идут также по пути децентрализации, передавая отдельные полномочия муниципальным властям, что является наиболее распространенной практикой во всех странах, ставящих своей целью усилить роль местного управленческого уровня. Однако у ряда специалистов стремление государства передать реализацию государственных функций на местный уровень вызывает скептицизм: они полагают, что таким образом государство перекладывает на муниципалитеты нерешаемые проблемы и пытается снять с себя ответственность.

В федеративных государствах власти в целях повышения эффективности государственного управления придерживаются стратегии централизации, усиливая контроль и разделяя ответственность с местной и региональной властью за оказание важнейших услуг населению и удовлетворение их запросов. Например, в Австралии региональная и федеральная власть совместно курируют вопросы образования, в Канаде — здравоохранения.

Очевидно, что все разнообразие стратегий взаимодействия центральной и муниципальной власти сводится к выбору между централизацией и децентрализацией, сильные стороны которых отражены в табл. 11.5, что делает понятным сложность выбора между ними для политиков.

Таблица 11.5.

Аргументы в пользу централизации и децентрализации.

Окончание табл. 11.5.

Процессы национального и государственного строительства были связаны с постепенной централизацией территориального устройства, ликвидацией региональных различий под руководством единого центра, что привело к созданию единой политической системы с всевластной политической элитой, единым институциональным дизайном и единой национальной идентичностью. Националистические движения, такие как в Испании (баски, каталонцы), Великобритании (Северная Ирландия, Шотландия, Уэльс) убедительно продемонстрировали, что централизованная унитарная система угрожает целостности страны и единственный путь для предотвращения дезинтеграции — передача полномочий от центра к периферии.

Федеративное устройство снимает риск дезинтеграции на фоне усиления регионов, изначально гарантируя им автономию в рамках федерального законодательства. Однако это становится возможным только при условии, что в основу отношений между ними заложены принцип равенства субъектов и вненациональное территориальное деление. В противном случае с неизбежностью актуализируются угрозы сепаратизма, вызванного национальным фактором, а также социально-экономическим и политико-правовым неравенством.