Контрольные и надзорные функции государственных органов за осуществлением оперативно-розыскной деятельности

В результате освоения данного раздела студент должен:

знать

• • виды контроля за ОРД и систему органов его осуществляющих;
• • содержание форм внешнего контроля за ОРД;
• • предмет судебного контроля за органами, осуществляющими ОРД;
• • перечень руководителей, осуществляющих ведомственный контроль, его цели;
• • предмет прокурорского надзора за органами, осуществляющими ОРД;

уметь

• • определять границы судебного контроля в сфере ОРД;
• • разграничивать общие и специальные полномочия руководителя оперативно-розыскного органа при проведении ведомственного контроля за ОРД;
• • правильно оценивать полномочия прокурора при осуществлении надзора за органами, осуществляющими ОРД;

владеть

• • навыками осуществления различных видов ведомственного контроля за ОРД;
• • методикой, применяемой органами прокуратуры в процессе надзора за органами, осуществляющими ОРД;
• • навыками анализа ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих контроль и надзор за ОРД.

Органы, осуществляющие контроль за оперативно-розыскной деятельностью

Функции и полномочия государственных органов, осуществляющих внешний контроль за оперативно-розыскной деятельностью

Деятельность любой социальной системы непременно требует контроля за реализацией нормативно установленного порядка ее осуществления. В настоящее время данную функцию в сфере ОРД выполняет государственный контроль: президентский, парламентский, органов исполнительной власти, судебный и ведомственный.

Под функцией в толковом словаре русского языка понимается «обязанность», «круг деятельности»^[1]. Функция определяет предназначение контролирующего органа, обуславливает его полномочия, права и обязанности.

С функцией государственных органов связывается избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны социальной среды^[2]. Контрольная функция государственных органов в сфере ОРД — это назначение конкретного представителя уполномоченного органа, осуществляемое посредством реализации прав или исполнения обязанностей для оказания воздействия на оперативно-розыскные правоотношения.

В сфере ОРД выделяют следующие функции государственного контроля:

• 1) корректирующая функция, которая заключается в приведении деятельности органов, осуществляющих ОРД, в соответствие с поставленными перед ними задачами (выявление и фиксация нарушений законодательства, отклонений от управленческих решений, корректировка и воздействие на подконтрольный субъект ОРД и др.);
• 2) предупредительная функция, которая состоит в профилактической деятельности по предупреждению возможных правонарушений в сфере ОРД, проверке соблюдения данными органами правовых норм, приказов, правил и т. п.;
• 3) охранительная функция, направленная на устранение выявленных нарушений и прекращение неправомерных действий со стороны должностных лиц оперативно-розыскных органов;
• 4) диагностическая функция — одна из ведущих функций контроля за деятельностью органов, осуществляющих ОРД, позволяющая предвидеть состояние дел (сделать реальный прогноз) в сфере ОРД.

Контроль за ОРД можно разделить на два вида: внешний и ведомственный (внутренний). Оба вида контроля должны осуществляться систематически, объективно, обладать преемственностью и результативностью, что позволяет придать данному направлению деятельности плановый характер, выявить ранее имеющие место нарушения и предотвратить их повторение, избежать предвзятого отношения к оценке проводимых ОРМ.

В соответствии со ст. 20 Закона об ОРД внешний контроль за ОРД осуществляют следующие субъекты: Президент РФ; Федеральное собрание РФ; Правительство РФ.

Президент РФ как глава государства в соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 85, 90) обладает всей полнотой полномочий по осуществлению стратегического контроля за законностью деятельности различных государственных органов, в том числе оперативно-розыскных. По указанию Президента РФ разрабатывается и после утверждения под его контролем осуществляется федеральная программа по усилению борьбы с преступностью, предусматривающая наряду с иными и меры оперативно-розыскного характера по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений. По представлению Председателя Правительства РФ Президент утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны и безопасности, и назначает руководителей силовых ведомств.

Президент РФ осуществляет на федеральном уровне подбор и расстановку кадров министерств и ведомств, являющихся субъектами ОРД. Он вправе: заслушивать должностных лиц этих органов; выносить вопросы, связанные с ОРД, на рассмотрение Совета Безопасности; участвовать в работе всероссийских совещаний руководящих работников специальных служб.

Одной из главных функций Президента РФ является то, что он выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина. В круг его основных полномочий в сфере обеспечения безопасности входит: формирование Совета Безопасности РФ, который решает проблемы безопасности страны, в том числе оперативно-розыскными мерами; введение при обстоятельствах, предусмотренных законом, на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, касающиеся осуществления ОРД.

Президент в рамках контроля за деятельностью оперативно-розыскных органов вправе заслушивать их руководителей, в том числе по вопросам ОРД.

Рабочим аппаратом, с помощью которого Президент РФ выполняет контрольные функции, является Главное контрольное управление (ГКУ). В соответствии с Положением о нем^[3] оно призвано проверять исполнение федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами законов, а также указов и распоряжений Президента РФ и готовить на этой основе информацию с конкретными предложениями по устранению выявленных нарушений. По результатам проверки ГКУ может направлять руководителям федеральных органов исполнительной власти, являющихся субъектами ОРД, предписания об устранении выявленных нарушений.

Президентскому контролю подлежит также исполнение изданных им правовых актов и поручений по вопросам, связанным с ОРД. В субъектах РФ контроль производится также через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые осуществляют контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ в соответствующем федеральном округе^[4]. По результатам контроля Президенту представляются аналитические материалы и предложения.

Федеральное собрание наделено правом парламентского контроля за органами, осуществляющими ОРД, т. е. за соблюдением ими законов и других правовых актов, а также за эффективностью их деятельности, которое оно реализует на основании ст. 101 — 104 Конституции РФ.

Федеральное собрание контролирует:

• 1) соблюдение законов, нормативных актов в деятельности органов, осуществляющих ОРД, вносит необходимые коррективы в осуществление борьбы с преступностью;
• 2) эффективность работы оперативно-розыскных органов, правовую защищенность сотрудников, особенно тех, чья деятельность связана с профессиональным риском;
• 3) эффективность использования государственных денежных средств, выделяемых на осуществление ОРД.

Основными формами контроля являются:

• — рассмотрение и принятие федеральных законов о деятельности оперативно-розыскных органов (приняты Закон об ОРД, Федеральные законы «О внешней разведке», «О федеральной службе безопасности», «О государственной охране», «Об оружии» и др.);
• — создание специализированных временных комиссий, которые вправе запрашивать у органов, осуществляющих ОРД, и их должностных лиц необходимые для работы документы и материалы;
• — парламентские расследования, которые характерны для деятельности Государственной Думы, которая создает специальные комиссии по расследованию деятельности оперативно-розыскных органов;
• — деятельность парламентских комитетов и комиссий палат, которые совместно со Счетной палатой РФ реализуют контрольные парламентские полномочия в сфере расходования бюджетных средств на осуществление ОРД;
• — парламентские слушания, предусматривающие заслушивание министров, руководителей федеральных служб, в том числе руководителей органов, осуществляющих ОРД;
• — депутатский запрос, который регламентирован Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Оперативно-розыскные органы обязаны предоставлять сведения по существу запроса, за исключением информации о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках, а также лицах, оказывающих или оказавших им конфиденциальное содействие.

Парламентский контроль осуществляется по следующим направлениям:

• — обсуждение и принятие (отклонение) законопроектов, касающихся сферы ОРД;
• — расходование денежных средств, выделенных из федерального бюджета на осуществление ОРД;
• — соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Контроль за ОРД по каждому из обозначенных направлений допускается до определенных пределов. Так, финансовый контроль осуществляется только в отношении обоснованности расходования средств, выделенных на ОРД из федерального бюджета. Государственный финансовый контроль за законностью расходования бюджетных средств возлагается на Счетную палату, которая образуется Советом Федерации и Государственной Думой (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ). При проведении проверок должностные лица Счетной палаты (аудиторы) не должны вмешиваться в ОРД проверяемых объектов, а также придавать гласности свои выводы до завершения ревизии и оформления ее результатов.

Контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина может проводиться в порядке парламентских расследований фактов нарушения прав человека, допущенных в процессе осуществления ОРД.

С учетом конституционных положений парламентский контроль наиболее реален в ходе законотворческой деятельности, когда парламентарии вправе принять (отклонить) законопроект в области ОРД.

Вместе с тем не допускается вмешательство членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в ОРД (см. Федеральный закон от 5 июля 1999 г. № 133-?З «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации“»).

Правительство РФ как внешний субъект государственного контроля осуществляет исполнительную власть в России (ст. 110 Конституции РФ). Полномочия Правительства определены ст. 114 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Оно наделено полномочиями по руководству федеральными министерствами и определению основных направлений деятельности федеральных министерств и комитетов, в число которых входят и те, которые правомочны осуществлять ОРД (ОВД, ФСБ России, ФСИН России, таможенные органы и др.). Кроме того, Правительство РФ осуществляет контроль в сфере ОРД для обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка. В этих целях заслушиваются должностные лица оперативно-розыскных органов, издаются постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации. Правительство назначает и освобождает от должности министра внутренних дел РФ и руководителей других силовых ведомств.

Правительство РФ вправе требовать от МВД России исполнения федерального бюджета в плане обоснованности финансирования ОРД, а также сведений о результативности деятельности оперативных подразделений. Проверка обоснованности расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД, может осуществляться уполномоченными представителями Минфина России.

Одним из направлений контролирующей деятельности Правительства РФ является проверка соответствия ведомственных нормативных актов, касающихся ОРД, Конституции РФ и федеральным законам. Механизмом данного контроля является государственная регистрация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы граждан.

В целях реализации законов Правительство РФ издает постановления и распоряжения, которые служат основой для принятия ведомственных нормативных актов МВД России.

Следует отметить, что в предмет контроля Президента РФ, Федерального собрания РФ и Правительства РФ не может входить законность и обоснованность деятельности субъектов ОРД по конкретным делам. Данные органы государственной власти не праве вмешиваться в технологию ОРД, контролировать правомерность проведения ОРМ, оперативной разработки, а также работу с негласным (специальным) аппаратом. Никто из них не вправе по этим направлениям ОРД давать какие-либо обязательные указания. Этим обеспечивается необходимая автономия правоохранительного механизма ОРД и в то же время исключается использование возможностей спецслужб вразрез с целями и задачами, указанными в Законе об ОРД^[5].

Невмешательство указанных органов государственной власти в вопросы организации проведения конкретных ОРМ закреплено в оперативно-розыскном законодательстве (ч. 2 ст. 16 Закона об ОРД).

• [1] См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. М., 1994. С. 845.
• [2] См.: Радько Т. Н. Общая теория государства и права /под ред. Μ. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 53.
• [3] См.: Положение о контрольном управлении Президента Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729.
• [4] См.: Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849.
• [5] См.: Тарасов А. Государственный контроль за ОРД — гарант конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина // Профессионал. 2002. № 1 (45). С. 20.