Характерные признаки государственных программ

Однако далеко нe любую деятельность государственных организаций можно назвать программной. Характерными признаками программ являются: иерархия конкретных взаимосвязанных целей; согласованное выполнение действий, как правило, включающих координацию между несколькими организациями; ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и концом, а также пространственная увязка; инновационность, а следовательно, уникальность. Рассмотрим эти проіраммньїе признаки подробнее.

Иерархия конкретных взаимосвязанных целей. Программа обычно включает целый комплекс взаимосвязанных целей, что дает возможность достижения значительного синергетического эффекта при управлении процессами их достижения. Это предполагает, что важной чертой управления программами является точное определение и формулирование целей, начиная с высшего уровня, а затем постепенно опускаясь до наиболее детализированных целей и задач.

Согласованное выполнение действий. Программы сложны уже по своей сути. Они предполагают выполнение многочисленных взаимосвязанных действий. В отдельных случаях эти взаимосвязи достаточно очевидны (например, подготовка методического и технического обеспечения выпуска необходимого количества специалистов по информационным технологиям для работы в запланированных технопарках), в других случаях они менее прозрачны. Некоторые промежуточные задачи не могут быть реализованы, пока не завершены другие; некоторые мероприятия могут осуществляться только параллельно и т. д. Если нарушается согласованный порядок выполнения разных мероприятий, вся программа может быть поставлена под угрозу. Очевидно, что программа — это система, т. е. целое, складывающееся из взаимосвязанных частей, причем система динамическая и, следовательно, требующая особых подходов к управлению. Это означает, что успех программы невозможен без учета всех внутренних и внешних факторов, прямо или косвенно влияющих на результат программы.

Ограниченная протяженность во времени, а также пространственная увязка. Программа имеет более или менее четко выраженные начало и конец, заканчивается, когда достигнуты ее основные цели, или прекращено ее финансирование. Во многом успех программы определяется соблюдением установленных сроков проведения мероприятий. Для этого проводится регулярный мониторинг программы.

Пространственная увязка программных мероприятий во многом связана с их комплексностью. Например, программа в принципе способна обеспечить комплексное решение региональных проблем: учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие радикальное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона. Особая роль федеральных программ развития регионов заключается в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией. В отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тарифов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы имеют принципиальную особенность. Они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, сколько стратегических задач реформирования общенациональной и региональной экономики на основе реализации разнообразных инвестиционных проектов.

Инновационность, а следовательно, уникальность. Постановка целей, увязанных с конкретной территорией и организациями, а также со временем определяет уникальность программы. Кроме того, нацеленность на изменения (часто стратегического порядка) подразумевает использование новых технологий, в том числе и в управлении. Осуществление программы всегда несет в себе изменения программной области и перевод существующего в некоторое желаемое состояние. Программы позволяют экспериментально апробировать новые управленческие механизмы аудит эффективности, целевое финансирование, балансовый метод учета ресурсов. Они являются хорошим инструментом реализации управленческого потенциала (management capacity) включающего финансовый менеджмент, управление человеческими ресурсами и информационными технологиями, стратегическое управление. В совокупности эти составляющие управленческого потенциала обеспечивают управление, ориентированное на результат. Естественно, указанные механизмы применяются в программах в зависимости от специфики функций организаций, задействованных в программных мероприятиях. Инновационность программы означает также, что она включает зоны риска и неопределенности.

Помимо технологий каждая программа отличается на протяжении всего жизненного цикла определенными показателями: задачами, объемом работ, качеством работ, ресурсами, кадрами, рисками, сроками выполнения, стоимостью программы.

В целом необходимо отметить, что программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны использоваться при решении крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проблем, входящих в сферу компетенции ОИВ. Среди основных достоинств государственных программ по сравнению с другими управленческими инструментами можно назвать следующие характеристики:

финансовые средства распределяются не по видам затрат, а, но стратегическим целям;

• — осуществляется отбор проблем, решение которых наиболее целесообразно при использовании программного метода;
• — обеспечивается гибкая система контроля за счет включенных в программу показателей результативности;

бюджетирование учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития;

— предоставляется большая свобода при выборе средств достижения установленных целей за счет возможности перераспределения расходов между различными статьями;

конкретизируется ответственность за выполнение программных мероприятий и достижение установленных показателей результативности.

В настоящее время на федеральном уровне используются три основных вида (при наличии некоторых дополнительных разновидностей) программ, участниками которых являются ФОИВ. Во-первых, это ФЦП, характеристика которой содержится в постановлении Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“», согласно которому ФЦП представляет собой увязанный, но задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационнохозяйственных и др. мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационного развития экономики.

Во-вторых, это ВЦП, определение которой содержится в постановлении Правительства РФ от 22.05.2004 № 249, в соответствии с которым ВЦП — это утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).

И наконец, это собственно государственная программа, определение которой содержится в постановлении Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», где она представлена как система мероприятий, взаимоувязанных, но задачам, срокам осуществления и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Кроме того, иногда выделяют научно-технические, социально-экономические, внешнеэкономические, производственно-технологические, экологические и др. виды программ, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Важной особенностью именно государственных программ является использование для достижения поставленных целей всех инструментов государственного управления, таких как: бюджетное финансирование, меры государственного регулирования, механизмы межведомственного взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, организациями иных правовых форм, гражданами.