Специфика процесса управления программами

Как уже отмечалось, управление программами — интегрированный процесс. Действия (или их отсутствие) в одном направлении обычно влияют и на остальные направления. Такая взаимосвязь заставляет балансировать между задачами программы: часто улучшение в одной области может быть достигнуто лишь за счет ухудшения в другой. Для лучшего понимания интегрированной природы управления программами опишем его через процессы, из которых оно состоит, и их взаимосвязи. Здесь и далее под процессами понимаются действия и процедуры, связанные с реализацией программы. В этом смысле любая программа состоит из процессов. Процессы программы распадаются на две основные группы: процессы управления выполнением программы, касающиеся организации работ программы, и процессы производства продукта. Эти процессы определяются жизненным циклом программы и зависят от области ее выполнения. В программах управленческие процессы и процессы, ориентированные на производство продукта, накладываются и взаимодействуют.

Таким образом, управление программой включает целую серию процессов. Одновременно любую конкретную программу можно представить как систему проектов, где проекты связаны своими результатами: результат выполнения одного становится исходной информацией для другого. Проект, как и программа, является целостным единым процессом достижения определенных результатов. Он ограничен во времени и направлен на изменение отдельной системы в соответствии с установленными требованиями к качеству результатов, размерам используемых ресурсов и специфической организацией. Однако в отличие от программы проект представляет собой более локальное, как правило, однократное мероприятие, предназначенное для создания уникального продукта или услуги. Программа же является достаточно сложной системой различных мероприятий (проектов) с взаимодействием достаточно большого числа различных организаций на межотраслевой или региональной основе.

При организации системы управления программой используются как процессный, так и проектный подходы, имеющие обширный организационный инструментарий и специальные средства, что позволяет:

• — создать обоснованную концепцию программы;
• — разработать мероприятия программы и связать их в единую систему, состоящую из целей и ожидаемых результатов, бизнес-плана, организации деятельности офиса программы, оценки рисков, подготовленных контрактов;
• — организовать выполнение программы, включая подбор исполнителей на конкурсной основе, организацию поставок и закупок необходимых продуктов и услуг, а также распределение различных ресурсов для выполнения программы;
• — обеспечить контроль и оперативное регулирование выполнения отдельных мероприятий программы по результатам, срокам, расходам, качеству, рискам, контрактам и т. д.

Если программа — это последовательность действий, имеющих начало и конец, преследующих определенные цели и использующих соответствующие ресурсы, то управление программой — это управление деятельностью по выполнению программы, осуществляемое посредством планирования и выполнения работ, координации действий специалистов и организаций, участвующих в программе. Это использование методов и средств для удовлетворения требований, предъявляемых к программе, и ожиданий вовлеченных в программу участников.

Необходимо сказать, что современное профессиональное управление программами базируется на следующих основных концептуальных принципах.

• — четком определении целей, результатов и работ программы с учетом приемлемых рисков;
• — создании центра управления программой с целью объединения и координации усилий всех исполнителей, вовлеченных в нее;

формировании системы контроля и регулирования хода выполнения программы.

Выполнение программ как сфера государственного управления непосредственно сталкивается с фундаментальной патологией государственной бюрократии, ставящей под сомнение способность программ достичь целей, поставленных представительными органами власти. Опыт реализации государственных программ показал основные препятствия на пути успешного выполнения государственных программ:

• — отсутствие координации деятельности многочисленных включенных в осуществление программы государственных и частных организаций;
• — стремление включить в программу слишком много мероприятий;
• — отсутствие полноценной оценки программы;

нежелание или неспособность вовремя отказаться от начатой программы, когда становится ясно, что она провалилась.

Эти препятствия отражают традиционные для государственного управления трудности реализации принципа масштаба, т.с. соответствия функций и ресурсов на разных управленческих уровнях характеру и объему возникающих проблем. Тем самым поддерживается постоянная актуальность вопроса: как адаптировать обширные общегосударственные цели к специфическим (частным) условиям конкретных государственных и частных организаций с их устоявшимися процедурами, конкретным набором персонала, сложившимися сетями отношений, в том числе включая влияние специальных заинтересованных групп и т. д. Ответ на этот базовой вопрос предполагает понимание способов разрешения трех проблем управления программами.

Первая проблема связана с характерной для программ сложностью координации совместных действий. Отсюда вытекает задача для менеджмента программ — обеспечить согласование множества задействованных в процессе осуществления программ организаций (государственных и коммерческих), опираясь на критерии эффективности использования имеющихся ресурсов и поставленные цели. Координация действий этих организаций имеет много аспектов, требующих пристального внимания со стороны офиса управления программой, один из которых связан с выявлением стейкхолдеров, т. е. групп или лиц, чьи интересы непосредственно затрагивает конкретная программа и способных повлиять на ход ее выполнения.

Обычно выделяют следующие категории стейкхолдеров:

представители государственной и муниципальной властей, заинтересованные в обеспечении занятости в своем регионе, выплате налогов, соответствии деятельности требованиям закона;

• — социальные группы и представляющие их интересы общественные организации, заинтересованные в охране окружающей среды, проведении акций социальной помощи и ответственности, поддержке местной общественной деятельности и социальной сферы в целом;
• — группы, непосредственно причастные к финансированию программы (члены бюджетного комитета федерального парламента или регионального законодательного собрания, работники аппарата правительства, руководители финансового блока федерального или регионального правительства, менеджеры коммерческих банков), обычно заинтересованные во вкладе в экономический рост региона, в дополнительных ассигнованиях в конкретную отрасль, регион или предприятие;

менеджеры программы, заинтересованные в повышении размеров жалованья и премий, в возможных дополнительных доходах, в повышении социального статуса;

рядовые работники организаций — участников программы, заинтересованные в гарантиях занятости, повышении уровня реальной заработной платы, возможностях продвижения по службе, в удовлетворении содержанием работы;

— экономические партнеры, получающие заказы в процессе осуществления программных мероприятий и заинтересованные в стабильности этих заказов, оплате в срок и по условиям договора, в высокой прибыли от инвестиций.

Анализ системы стейкхолдеров включает их идентификацию и систематизацию, оценку их целей, сбор информации о них и использование этих знаний в процессе управления программой. Управление стейкхолдерами подразумевает коммуникации, проведение переговоров, мотивирование их поведения с целью добиться их наиболее благоприятного отношения к реализации программы.

Вторая проблема — это организация действенной системы контроля исполнения решений всеми участниками, включенными в программные мероприятия. Как правило, наверху исполнительной власти те, кто формирует политику и определяет цели программ, сталкиваются с большими трудностями в регулировании поведения тех, кто выполняет их решения внизу. Эти трудности существуют объективно, благодаря наличию длительной и сложной цепочки проведения команд. Управление программой должно включать работающие каналы внутренней подотчетности менеджмента охваченных ее осуществлением организаций. Решение этой проблемы зависит от развития стратегического планирования и внедрения системы управления, ориентированного на результат, а также от преодоления ловушек принципал-агентских отношений.

Третья проблема заключается в сложности политического и административного окружения процесса выполнения программ, имеющих большое число стейкхолдеров. Программу нельзя отделить от окружающих условий ее выполнения. Поэтому необходимо заблаговременно учитывать факторы непосредственного окружения программы (административные правила и нормы) и дальнего окружения (особенности политического режима), анализировать эти факторы и выделять те из них, которые могут оказать заметное влияние на процесс выполнения программы, включая политическую проходимость правительственных решений по программе. Без детального анализа политического и административного окружения программы невозможно организовать оценку ее выполнения, а также прогнозировать возможное изменение условий финансирования вплоть до его прекращения.