Трехзвенная система местного управления: губерния, провинция, дистрикт

Одновременно с реформой центральных органов радикально было реорганизовано местное управление. Петровская реформа установила более четкое административнотерриториальное деление.

Как уже отмечалось, в 1708 г. вся территория страны была разделена сначала на восемь губерний, а чуть позже на 11.

В две из них (Петербургскую и Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные — губернаторы из числа виднейших государственных деятелей, облеченных большой властью и доверием царя (А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, Т. Н. Стрешнев и т. д.). В помощь губернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления (военной, финансами, юстицией и т. д.). Созданы были губернские канцелярии.

Губернии делились на уезды, позже названные долями, во главе с комендантами.

Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в Российской империи и тогдашних средствах сообщения невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти.

Однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I полагал, что эти люди от имени царя на местах могли оперативно принимать решения. Однако назначенцы сами были обременены многочисленными обязанностями (Меншиков и Апраксин — президенты «первейших» коллегий и сенаторы и т. д.) и практически не могли быть непрерывно в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы.

Губернии делятся на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние — воеводы.

И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т. д. Помимо губернатора и воеводы они подчинялись также соответствующей коллегии в центре.

Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами.

Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.

Однако города имели свое городское управление: в губернских городах — магистраты, в уездных — ратуши. Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял Главный магистрат, действовавший на правах государственной коллегии. Его деятельность регламентировалась Регламентом Главному магистрату.

Следует отметить, что основная цель областной реформы Петра I, которая состояла в том, чтобы приблизить управления к местам, не была достигнута. Губернии были чрезмерно велики, руководители губерний, а затем провинций не имели достаточных полномочий и достаточных сил для эффективного управления и подавления волнений крестьян и работных людей.

Трехзвенная система местного управления, сложившаяся к концу царствования Петра I, была чрезмерно громоздкой и дорогостоящей. В последующие царствования в целях упрощения и удешевления многие ее звенья были ликвидированы и перестроены, что привело к еще большей запутанности и хаотичности всей системы местного управления.