Центральная администрация и местное самоуправление

Изменения в сословной структуре Русского государства сопровождались заметными сдвигами в системе административного аппарата (т.е. государственных учреждений).

1. Выросшая из традиционного совета при князе Боярская дума превратилась в совещательный орган при монархе.

Изначально в состав Думы входили представители высшей знати — боярская аристократия, потомки князей или старинных московских боярских родов. Боярская аристократия была еще достаточно однородна, ее отличали высокий социальный статус, престиж, экономическое благосостояние, опиравшееся на владение землями и многочисленными крестьянскими дворами, сложившиеся традиции участия в управлении и особая кастовая психология. Система местничества (связывавшая назначения на высшие должности со знатностью происхождения) служила основным механизмом сохранения власти в ее руках.

Однако с течением времени происходят изменения, соответствующие интересам укрепления самодержавной власти. В Думе, как в более динамичном органе управления, сосредоточивавшем в своих руках исполнительную власть, все большее значение приобретает бюрократия, представленная неродовитыми слоями общества. Судебники хорошо отразили возрастание их роли в управлении. Эта категория новых людей была представлена думными дворянами, выходцами из незнатного дворянства, думными дьяками.

• 2. Приказная система вырастает из традиционной системы управления княжеским доменом. Постепенно она институционализируется, что выражается в уточнении функций отдельных ведомств, усилении социальной дифференциации. Удельная дворцово-вотчинная система уступает место единой централизованной административной системе управления — приказной.
• 3. Происходит формирование новой системы судопроизводства.

Судебник 1497 г. — первый памятник Российского централизованного государства, который объединил местные законы в один общий. Основными источниками права для Судебника послужили уставные грамоты местного управления и Псковская судная грамота. Его составители несомненно знали и Русскую Правду. Судебник можно разделить на разделы, освещающие вопросы центрального и местного судопроизводства, нормы гражданского материального и нормы процессуального права.

В центре внимания Судебника — вопросы судебной власти. Судебник устанавливает и разделяет судебные прерогативы монарха и бояр, определяет порядок работы боярского суда.

Важно отметить, что суд бояр ведется в присутствии дьяков, т. е. представителей государственной администрации. По-видимому, одной из задач законодателя было ограничение судебных злоупотреблений — взяточничества судей, использование суда в личных интересах («судом не мстили и не дружил никому»). Однако правовых норм, которые бы препятствовали этому опасному явлению, в Судебнике не предусмотрено, в нем присутствует лишь общая декларация по этому поводу.

Ряд статей регламентирует размер пошлин за выдачу судебных актов, что должно было упорядочить систему судопроизводства. В Судебнике очень подробно определяются размеры выплат, полагавшихся судебным чиновникам при поездках по Москве («хоженое») и в других городах («езд»).

По ряду судебных споров устанавливается порядок передачи дела на высший княжеский суд — доклад, т. е. передача судебного дела на апелляцию.

Статья «О христианском отказе» рассматривает вопрос о переходе крестьян с земли одного владельца к другому и установлении платы — так называемого «пожилого». Эта сумма зависит от характера покидаемой земли, выражающегося в понятиях «в полях» и «в лесах», а также от времени, которое прожил крестьянин у старого владельца.

4. Расширение территориальных границ государства к концу XV — началу XVI вв. поставило вопрос о качественном изменении системы местного управления.

В состав единого государства вошли территории, еще недавно бывшие в составе ряда великих и удельных княжеств, где существовало традиционное княжеское управление. Для того чтобы теснее связать местное управление с центральной властью, было введено наместническое управление. В города направлялись наместники, в сельскую местность — волостели. Наместники и волостели должны были управлять с помощью своего административного аппарата, который выполнял и судебные функции.

Эта мера дала правительству возможность посылать на места надежных людей, что рассматривалось как служебное поощрение. Наместники направлялись на ограниченный срок, в течение которого стремились обогатиться насколько возможно. Это называлось системой кормления.

Правовые нормы ограничивали объем сборов, которые наместники могли взимать с населения. Они получали «въезжий корм», предусматривались периодические поборы по большим праздникам, судебные, торговые и другие поборы. Ограничивалось также число помощников, которых местный администратор мог привозить с собой. Важно, что все сборы наместник взимал не сам, а через местные власти. Однако все эти меры оказывались недостаточно действенными на практике. Наместническое управление оказалось чрезвычайно тягостным для населения и недостаточно эффективным для управления.

Во внутреннем управлении уездов издавна существовала своя, местная, опиравшаяся на давние традиции, система самоуправления — выборные местные администраторы при наместниках (старосты и сотские) осуществляли управление налоговыми и полицейскими функциями уезда.

Особой остроты проблемы внутреннего управления достигли в связи с ростом разбоев и воровства. Становилось необходимым перенесение основных функций поддержания правового порядка к местным органам управления. Лишь местное население, в отличие от временно управляющих наместников и волостей, было заинтересовано в эффективной борьбе с этим злом. Одним из первых решений правительства в данном направлении стала передача уголовных дел в ведение местных властей во Пскове в 1541 г.

В 1555 г. наместничество как форма управления на местах была отменена. В указе Ивана Грозного упоминалось о жалобах населения на убытки, которые оно терпело, и новая реформа была представлена как мера, направленная на общее благо. Лишь в пограничных городах было предусмотрено воеводское управление, что делалось по пожеланиям населения, опасавшегося вторжений извне. Воеводское управление было военным, централизованным, но оно отличалось от наместнического тем, что воеводы не должны были кормиться за счет населения. Обязанности воевод определялись специальным наказом, который, в частности, требовал проведения ревизии управления за предшествующий период, осуществления обороны города, полицейских функций, суда, пожарной безопасности. Самоуправление земских учреждений при воеводском управлении также сохранялось, причем воевода был главным, а губернские старосты его соправителями. Обе стороны могли сообщать в центр о злоупотреблениях другой стороны.

Активное развитие местного управления при Иване IV отражало его стремление опереться на более широкую социальную базу в борьбе с боярской аристократией.