Прокуратура в России была создана Петром I прежде всего как властный контрольный и надзорный орган. Судебная реформа 1864 года хоть и свела функции прокуратуры в большей степени к участию в суде, надзору за предварительным следствием и дознанием, но все-таки в меньшей степени сохранила «общенадзорные» полномочия прокуратуры .
В советское время прокуратура в ряде случаев стала подменять органы ведомственного управления и контроля; участие в уголовном и гражданском производстве приобретало отчасти характер управленческой деятельности .
В наши дни радикальных реформ в государстве и обществе вопрос о реформировании судебной системы, правоохранительных органов и, конечно же, прокуратуры, опять стал актуален .
Актуальность работы обусловлена тем, что изменения, происшедшие в стране за последние десять пятнадцать лет (развитие демократических начал и расширение прав и свобод человека и гражданина) повлекли за собой реформирование всей правоохранительной системы России. Законодательство о прокуратуре также претерпело существенные изменения, характеризующиеся «ограничением вмешательства прокурора в экономическую сферу, а также смещение акцентов в его деятельности на защиту прав и свобод граждан» .
Целью работы является рассмотрение звена высшего уровня российской прокуратуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
1. Прокуратура единая и централизованная система государственных органов
Конституция Российской Федерации определяет Прокуратуру Российской Федерации как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч.1 ст.129).
По справедливому замечанию П. Е. Кондратова «в силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. То обстоятельство, что комментируемая статья находится в гл. 7 „Судебная власть“, является скорее результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти» .
Часть 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) вторит Конституции: «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».
Задачи прокуратуры, равно как и основные направления деятельности указаны в ч.2 ст. 1 Закона о прокуратуре «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
— надзор за исполнением законом федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов ;
— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
— надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
— надзор за исполнением законов судебными приставами;
— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
— координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью".
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, также опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (именно этот аспект деятельности прокуроров и станет предметом нашего рассмотрения).
Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности: в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Под системой обычно понимается множество элементов, взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство. В связи с этим под системой органов прокуратуры необходимо понимать не только совокупность её органов, но и их место в структуре и соотношение между собой, их организационные связи и управленческие отношения .
Система органов прокуратуры имеет трехзвенную, или трехуровневую структуру: Генеральная Прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Существует некоторая специфика элементов, составляющих структуру органов прокуратуры: в силу различных причин отдельные функции в ней выполняются не подразделениями, а лицами, занимающими отдельные должности .
Особый характер складывающимся взаимоотношениям управлений и прокуратур субъектов Российской Федерации придал тот факт, что в штат Генеральной прокуратуры дополнительно были введены семь должностей заместителя Генерального прокурора РФ. Появление в системе органов прокуратуры России подразделений Генеральной прокуратуры в федеральных округах стало закономерно реакцией на установление института полномочных представителей Президента РФ .
Связи внутри системы прокуратуры и с другими социальными системами могут быть расположены по вертикали, объединяя элементы внутреннего управления, и по горизонтали, поддерживая связь с однопорядковыми системами внутри прокуратуры и с другими социальными системами. Использование вертикальных и горизонтальных связей элементов структуры основано на отношениях субординации и координации, т. е. подчинения и согласования поведения субъектов отношений. Названный характер взаимосвязей определяет линейно-функциональный тип построения организационной структуры. Именно по такому типу и построена структура органов прокуратуры в России.
Линейная структура образуется в результате построения аппарата управления только из последовательно подчиненных органов, подразделений и единиц. Звенья каждого нижнего уровня находятся в непосредственном (линейном) подчинении руководителя вышестоящего уровня. В этом случае каждый работник подчинен и подотчетен только одному руководителю и, следовательно, связан с вышестоящей системой только через него. Линейный руководитель отвечает в соответствии с принципом единоначалия за весь объем деятельности вверенных ему органов и подразделений.
Линейная структура достаточно эффективна, так как она строится на четких и простых взаимосвязях подчинения. По такому принципу в органах прокуратуры строятся взаимоотношения, распределяются полномочия, функции между прокурорами и возглавляемыми ими аппаратами органов прокуратуры соответствующего уровня. По такому же принципу построены организационные структуры в главных управлениях, управлениях и отделах органов прокуратуры субъектов РФ и в аппарате Генеральной прокуратуры РФ.
Развитие специализации обусловило возникновение и развитие функциональной организационной структуры. Составными элементами такой структуры являются специализирующиеся на определенных видах деятельности органы, подразделения, структурные единицы (природоохранные, транспортные и др. прокуратуры).
Важным положением, характеризующим прокуратуру как единую централизованную систему, является то, что образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются исключительно Генеральным прокурором РФ.
«В самой основе образования органов прокуратуры лежит идея о необходимости обеспечения задачи единства понимания и применения законов по всей стране. Законность должна быть единой» .
Особое значение для сохранния единства системы органов прокуратуры России имеет требование ч.3 ст. 11 Закона о прокуратуре, запрещающей создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации.
