Понятие и содержание контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания

Контрольная деятельность государства в уголовно-исполнительной сфере представляет собой необходимое средство повышения эффективности процесса исполнения наказания и иных мер уголовно-правового характера, а также применения к осужденным средств исправительного воздействия.

Государственный контроль является средством выявления и устранения причин и условий нарушения законности, формирует правосознание персонала, способствует повышению уровня его правовой культуры и профессиональной подготовки.

Деятельность контрольных органов направлена на предупреждение и профилактику совершения преступлений как осужденными, так и персоналом учреждений и органов, исполняющих наказания, а в целом — на обеспечение пенитенциарной безопасности.

Контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, способствует совершенствованию уголовно-исполнительного законодательства, поскольку позволяет выявлять коллизии и пробелы, а также несовершенство законодательной техники.

Важно и то, что контроль способствует экономному и рациональному расходованию бюджетных средств, выделяемых на содержание УИС.

Содержание контроля состоит:

• • из наблюдения за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания (посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, личного приема осужденных, ознакомления с личными делами осужденных, другими документами, представления отчетности, ревизий, запросов, инспектирования и т. д.);
• • анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;
• • принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины в деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, нецелесообразных действий и расходов, пресечению противоправной деятельности и предупреждению совершения новых правонарушений;
• • учета конкретных нарушений, определения их причин и условий;
• • выявления виновных, привлечения их к ответственности.

В одних случаях контролирующие органы вправе сами решать вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.

Таким образом, под контролем за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, следует понимать систему наблюдения и проверки соответствия их деятельности требованиям уголовно-исполнительного законодательства и иных нормативных правовых актов с целью выявления и устранения имеющихся нарушений и их предупреждения в будущем^[1].

Контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, определен в гл. 3 УИК РФ и ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Регламентированный данными нормами контроль может быть классифицирован по различным основаниям. В зависимости от субъектов, которые его осуществляют, можно выделить международный и государственный контроль.

Международный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, предусмотрен международными актами о правах человека как универсального, так и регионального характера. Среди таких актов следует выделить Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания (1987 г.) и др.

Контроль за деятельностью УИС предусмотрен также международными стандартами об обращении с осужденными, среди которых следует выделить Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (ООН, 1955 и 1977 гг.), Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) (1985 г.), Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) (1990 г.), Европейские пенитенциарные правила (2006 г.), Европейские правила в отношении несовершеннолетних правонарушителей, осужденных к наказаниям и мерам уголовно-правового характера (2008 г.), Правила Совета Европы о пробации (2010 г.) и др.

Субъектами международного контроля являются межправительственные организации (например, Комитет ООН по правам человека, Комитет ООН против пыток, Международный комитет Красного Креста, Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, эксперты Совета Европы и представители департамента Совета Европы и др.), а также международные общественные организации (например, «Международная амнистия», «Международная тюремная реформа» и др.).

Государственный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, можно разделить на контроль органов государственной власти (с определенной долей условности), органов местного самоуправления и общественный.

Согласно действующему законодательству, за персоналом УИС осуществляется системный многофункциональный (многовидовой) контроль (а не многоуровневый, упоминание о котором можно встретить в юридической литературе). На основании ст. 19 УИК РФ правом такого контроля наделены органы государственной власти. Одновременно осуществляются ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц (ст. 21 УИК РФ), а также судебный контроль (ст. 20 УИК РФ), прокурорский надзор (ст. 22 УИК РФ) и общественный контроль (ст. 23 УИК РФ).

В то же время следует отметить, что УИК РФ не содержит четкого перечня органов, осуществляющих контроль в уголовно-исполнительной сфере. Некорректно, по нашему мнению, сформулирована ст. 19 УИК РФ «Контроль органов государственной власти», поскольку ч. 1.

ст. 11 Конституции РФ к федеральным органам государственной власти относит: Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ. Если брать за основу «конституционную» логику, то не следует выделять судебный контроль в качестве самостоятельного вида, поскольку есть общая норма, а прокурорский надзор в таком случае надо рассматривать в рамках судебной власти (так как ст. 129 Конституции РФ помещена в гл. 7 «Судебная власть»). Правовой статус прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на уровне Конституции РФ не определен. Приходится констатировать, что коллизии конституционных норм нашли свое продолжение и в уголовно-исполнительном законодательстве.

В настоящее время вопрос о пределах контрольных полномочий суда не является дискуссионным, поскольку не соответствует международным нормам и принципам, а также Конституции РФ. Данное положение должно быть отражено в ст. 20 УИК РФ. Полномочия суда в пенитенциарной сфере значительно шире, чем это предусматривает законодатель в указанной норме, проявляются они и при изменении правового статуса осужденных, нарушении их прав и законных интересов, причем не только специальных, но и общегражданских, а также во всех случаях нарушения законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания.

Отсутствует в УИК РФ и специальная норма, регулирующая деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации¹, что противоречит Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», п. «а» ч. 1 ст. 24, ч. 2 ст. 91 УИК РФ и п. 3 ч. 4 ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

Также представляется ошибочной позиция законодателя, исключающая Минюст России из перечня органов, осуществляющих контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы^[2][3], хотя такие полномочия имеют правовую основу.

Контрольные функции Минюста России в уголовно-исполнительной сфере определены указами Президента РФ и утвержденными Президентом РФ положениями^[4]. На основании указанных актов Минюст России осуществляет функции по координации и контролю деятельности подведомственной ему ФСИН России, а министр юстиции представляет доклады Президенту и Правительству РФ о состоянии дел в УИС.

Уголовно-исполнительное законодательство делегирует полномочия Минюсту России самостоятельно принимать нормативные акты по вопросам, предусмотренным ч. 9 ст. 74, ч. 1 ст. 75, ч. 2 ст. 81, ч. 3 ст. 89, ч. 5 ст. 90, ч. 3 ст. 99 УИК РФ и ч. 4 ст. 11, ч. 5 ст. 12, ч. 2 ст. 16, ч. 3 ст. 18, ч. 3 ст. 24, ч. 5 ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

Таким образом, несмотря на отсутствие последовательности у законодателя, Минюст России является полноправным субъектом системы контрольных органов, что требует устранения имеющихся противоречий в действующем законодательстве. Следует обратить внимание и на изменение характера такого контроля, который утратил черты ведомственного и приобрел надведомственные (межведомственные) полномочия¹.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, отличается от контроля. Прокурорский надзор — действия органов прокуратуры по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов в уголовно-исполнительной сфере. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности.

Что касается вопроса о «системе контроля», то ни законодатель, ни юридическая наука однозначно не подходят к раскрытию содержания этого термина. Однако если обобщить мнения ученых по данному вопросу, то можно выделить две основные точки зрения:

• 1) узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием контрольных органов, а содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, форм и методов осуществления ими контрольной деятельности;
• 2) широкое понимание системы контроля, выработанное в теории управления, где составляющими элементами являются: организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); механизм (методы, средства, формы контроля); процесс контроля^[5][6].

Полагаем, что в основе структурной дифференциации контроля, осуществляемого органами государственной власти, должен лежать принцип разделения властей, причем не в традиционно узкой трактовке, а с учетом современных условий функционирования государственных институтов, которые могут быть отнесены лишь к особой ветви власти — «контрольной»^[7]. Такими государственными институтами применительно к нашей теме являются прокуратура РФ и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Необходимо также учитывать особенности правового статуса государственных органов, предметы их ведения, поскольку конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса самого субъекта контроля, выполняемых им задач.

Очевидным является тот факт, что деятельность персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, должна находиться под контролем не только государственных структур, но и общественности. Правовая основа общественного контроля закреплена в ст. 23, 24 УИК РФ, ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральных законах «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

С учетом сказанного можно выделить следующие виды контроля, осуществляемого органами государственной власти (на федеральном уровне):

• • президентский контроль;
• • контроль органов исполнительной власти (административный контроль), осуществляемый Правительством РФ (общий контроль), Минюстом России (надведомственный контроль) и ФСИН России (ведомственный контроль);
• • парламентский контроль;
• • судебный контроль;
• • правозащитный контроль, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации; Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей;
• • прокурорский надзор^[8].

К самостоятельным видам относится контроль органов местного самоуправления.

Общественный контроль также подразделяется на определенные виды, а именно контроль со стороны:

• • государственно-общественных организаций (например, попечительских советов, методических советов, советов воспитателей);
• • общественных объединений (общественных наблюдательных комиссий, Общественной палаты);
• • правозащитных организаций;
• • религиозных организаций;
• • СМИ.

Примеры отечественной истории как нельзя лучше свидетельствуют о необходимости функционирования открытой и подконтрольной уголовно-исполнительной системы, а также важности деятельности контрольно-надзорных органов в указанной сфере.

• [1] Уголовно-исполнительное право России: учебник / под ред. В. И. Селиверстова. М.:Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 189.
• [2] Борсученко С. А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденныхк лишению свободы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 38—43.
• [3] См.: ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
• [4] См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Положение о Министерстве юстиции РоссийскойФедерации, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313; Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1314.
• [5] См. подробнее: Административное право: учебник для вузов / под ред. Д. Н. Бахраха, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова. М.: Норма, 2004. С. 722—724.
• [6] См. подробнее: Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / науч. ред. А. В. Малько. М.: ТК Велби; Проспект, 2005. С. 60; Зубарев С. М. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы России (история, теория, методология): монография. М., 2005. С. 126—128.
• [7] Борсученко С. А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденныхк лишению свободы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.С. 30—34.
• [8] Следует также отметить, что контроль за деятельностью персонала учрежденийи органов, исполняющих наказания, осуществляют не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов РФ. Однако этотвопрос выходит за рамки данного исследования.