Нормативно-правовая база прогнозирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости

Как уже говорилось, в 1990;е гг. созданная в СССР система плановых органов была разрушена, а плановая работа сводилась к краткосрочному прогнозированию динамики узкого перечня обобщающих показателей.

Появление Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» стало началом возрождения прогнозно-плановой работы в органах государственной власти.

Федеральный закон определил цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития страны, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ; законом были определены направления, подлежащие отражению при составлении прогнозов.

В обязанности Правительства РФ было вменено обеспечение разработки государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную (10 лет), среднесрочную (3—5 лет) и краткосрочную (очередной год) перспективы. Предусматривалась преемственность в разработках среднесрочных прогнозов относительно долгосрочных, а краткосрочных — относительно среднесрочных. Результаты государственного прогнозирования социальноэкономического развития должны были использоваться при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики органами законодательной и исполнительной власти. Эти разработки необходимо было органически увязывать с разработкой проекта федерального бюджета. В законе также содержались положения, определяющие порядок влияния ежегодных посланий Президента РФ на концепции и программы социально-экономического развития страны.

Вместе с тем уже в момент вступления в действие указанный закон оказался несовершенен. За его рамками остались многие вопросы принципиального характера, что стало серьезным сдерживающим фактором для плановой практики. Закон не предполагал создания единой системы макроэкономического планирования, которая базировалась бы на универсальной методологии стратегического планирования и в которой все виды планирования были бы увязаны друг с другом. Не были сформулированы определения понятий долгосрочного, перспективного, стратегического и индикативного планирования; не были прописаны назначение и формы различных видов прогнозов, программ и планов; не был рассмотрен вопрос согласования государственного и фирменного планирования. Серьезными проблемами в плановой практике обернулась недостаточная проработка вопроса взаимосвязи и координации государственных программ. Основным инструментом координации стало регулирование текущих бюджетных расходов и инвестиций, осуществляемых за счет средств государства. Между тем масштабные структурные сдвиги предполагают сбалансированность программ не только по ресурсам, но и с позиции ожидаемых организационных и институциональных изменений и их согласованности относительно преобладающих стратегий поведения существующих экономических субъектов.

В реальной практике прошедших лет далеко не все положения данного закона полностью соблюдались. Кроме того, в нем отсутствовали нормы относительно стратегического и индикативного планирования.

В результате неоднократно выдвигаемых предложений о внесении изменений в данный закон в 2014 г. был принят новый Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»^[1]. Прежний закон утратил свою силу.

Ключевой идеей нового закона стало создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы стратегического планирования (СП) в области социально-экономического развития и национальной безопасности России.

Согласно новому закону СП осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Было важно расширить период прогнозирования и планирования, выйдя за рамки бюджетного цикла (три года). Поэтому новый закон регулирует принятие и реализацию среднесрочных (на три — шесть лет) и долгосрочных (более шести лет) решений в рамках взаимосвязанных задач, подчиненных общей цели.

Были определены полномочия участников СП — главы государства, Совета Безопасности РФ, Счетной палаты РФ, Правительства РФ, Центрального банка РФ, Федерального Собрания РФ и пр., определены иерархия и содержание документов СП. Особое внимание уделено мониторингу и контролю за реализацией документов СП.

Рассмотрим более подробно положения Федерального закона «О стратегическом планировании».

В соответствии с законом стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования относятся:

• 1) установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;
• 2) определение порядка осуществления стратегического планирования;
• 3) определение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также способов и источников ресурсного обеспечения их достижения;
• 4) формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития Российской Федерации, решение задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• 5) установление общих требований к содержанию документов стратегического планирования, к последовательности и порядку их разработки, корректировки, рассмотрения и утверждения (одобрения);
• 6) установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере стратегического планирования;
• 7) обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения этих задач;
• 8) разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
• 9) методическое обеспечение стратегического планирования;
• 10) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) федеральными органами государственной власти;
• 11) иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные данным Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере стратегического планирования относятся:

• 1) определение в пределах полномочий субъектов РФ приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов РФ, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации;
• 2) установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений данного Федерального закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов РФ;
• 3) разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов РФ;
• 4) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами государственной власти субъектов РФ;
• 5) обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов РФ;
• 6) установление порядка осуществления стратегического планирования в субъектах РФ в соответствии с нормативными правовыми актами;
• 7) участие в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализуемых на территориях субъектов РФ;
• 8) иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и субъектов РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

• 1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ;
• 2) разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;
• 3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;
• 4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормами.

Система стратегического планирования представляет собой совокупность принципов стратегического планирования, задач стратегического планирования, участников стратегического планирования и их полномочий, а также документов стратегического планирования.

Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» создана правовая основа построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования Российской Федерации, позволяющая решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Федеральный закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, бб органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.

Система государственного стратегического планирования — это совокупность взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации; элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования; участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.

Система стратегического планирования содержит набор управленческих инструментов, которые позволяют:

• — развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации пять и более лет) в набор среднеи краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели;
• — балансировать планируемые действия, требующие значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности);
• — четко ориентировать субъекты РФ на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации;
• — обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и минерально-сырьевой базы, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий и т. д.), позволяющие снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений;
• — определить оптимальную траекторию перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию;
• — концентрировать разнокачественные (финансовые, организационные, информационные, кадровые) ресурсы для достижения запланированных целей;
• — консолидировать усилия всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Основные функции системы государственного стратегического планирования формулируются исходя из установленных целей :

• — определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
• — определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов государственного управления;
• — выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;
• — формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
• — определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
• — координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;
• — осуществление стратегического контроля;
• — научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития.

Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» регламентирует и обеспечивает прозрачность процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов стратегического планирования.

В нем закреплены полномочия всех участников государственного стратегического планирования в процессе государственного стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации.

В рамках данного закона участники государственного стратегического планирования обязаны использовать механизмы государственного стратегического планирования, устанавливаемые законом в зависимости от уровня управления; обеспечить взаимоувязку и соподчиненность используемых инструментов государственного стратегического планирования между собой; осуществлять стратегический контроль достижения плановых показателей деятельности.

Предлагаемый законом подход к формированию системы государственного стратегического планирования базируется на опыте и достижениях отечественной и мировой практики, включает в себя инструменты государственного стратегического планирования, применяемые в настоящее время в Российской Федерации и за рубежом.

Министерство экономического развития РФ разработало нормативные правовые акты Правительства РФ, регламентирующие порядок создания и работы с документами стратегического планирования, также будет разработана и запущена федеральная информационная система стратегического планирования, целью которой является информационное обеспечение стратегического планирования.

Кроме того, в рамках нормативно-правового обеспечения реализации Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в настоящий момент разработаны и утверждены следующие нормативно-правовые акты:

• — постановление Правительства РФ от 25 июня 2015 г. № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» (вместе с Правилами государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования);
• — постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»;
• — постановление Правительства РФ от 4 августа 2015 г. № 789 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации»;
• — постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г. № 822 «Об утверждении Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов»;
• — постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г. № 823 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации»;
• — постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» (вместе с Положением о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации);
• — постановление Правительства РФ от 29 октября 2015 г. № 1162 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации».

• [1] При самостоятельном изучении нормативных правовых актов, упоминаемыхв учебнике, необходимо учитывать изменения и дополнения, которые были внесеныв них с момента вступления в действие. С официальными текстами документов можноознакомиться на официальном интернет-портале правовой информации (URL: http://www.pravo.gov.ru). Кроме того, можно обращаться к таким справочным системам, как"КонсультантПлюс", «Гарант», «Кодекс» и др.