Стратегическое планирование использования земельных ресурсов и объектов недвижимости

В нашей стране накоплен определенный опыт долгосрочного планирования и прогнозирования (это работы Н. Д. Кондратьева, В. А. Базарова, А. Н. Ефимова и многих других), однако во время рыночных реформ в 1990;е гг. работы по стратегическому планированию и прогнозированию в нашей стране практически не проводились.

В условиях рыночных отношений большое значение при планировании использования земельных ресурсов и объектов недвижимости должно уделяться стратегическому планированию. Стратегическое планирование является необходимым элементом управления земельными ресурсами и недвижимым имуществом. Слово «стратегия» произошло от греч. strategia — искусство руководства. В настоящее время большинство исследователей сходятся в том, что стратегия — это перспективный план действий и позиция максимального использования экономических условий внутренней и внешней среды.

Стратегическое планирование отвечает на вопрос, что надо делать, и представляет собой постановку стратегических целей и четкое предвидение детальных событий на перспективу. Это планирование основывается на краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозах.

11 июля 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О государственном стратегическом планировании», который направлен на формирование современной системы государственного стратегического планирования.

В соответствии с ним стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социальноэкономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования относятся:

• 1) установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;
• 2) определение порядка осуществления стратегического планирования;
• 3) определение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также способов и источников ресурсного обеспечения их достижения;
• 4) формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития Российской Федерации, решение задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• 5) установление общих требований к содержанию документов стратегического планирования, к последовательности и порядку их разработки, корректировки, рассмотрения и утверждения (одобрения);
• 6) установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования;
• 7) обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения этих задач;
• 8) разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
• 9) методическое обеспечение стратегического планирования;
• 10) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) федеральными органами государственной власти;
• 11) иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные Федеральным законом «О государственном стратегическом планировании», другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере стратегического планирования относятся:

• 1) определение в пределах полномочий субъектов РФ приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов РФ, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации;
• 2) установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов РФ;
• 3) разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов РФ;
• 4) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами государственной власти субъектов РФ;
• 5) обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов РФ;
• 6) установление порядка осуществления стратегического планирования в субъектах РФ в соответствии с нормативными правовыми актами;
• 7) участие в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализуемых на территориях субъектов РФ;
• 8) иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные в соответствии с Федеральным законом «О государственном стратегическом планировании», другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и субъектов РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

• 1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ;
• 2) разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;
• 3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;
• 4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормами.

Система стратегического планирования представляет собой совокупность принципов стратегического планирования, задач стратегического планирования, участников стратегического планирования и их полномочий, а также документов стратегического планирования.

Рассмотрим вначале принципы стратегического планирования.

• 1. Принцип единства и целостности. Означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования.
• 2. Принцип разграничения полномочий. Предполагает осуществление установленных законодательством РФ полномочий органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также пути достижения этих целей и решения этих задач.
• 3. Принцип преемственности и непрерывности. Разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования.
• 4. Принцип сбалансированности системы стратегического планирования. Означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования различных уровней по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации.
• 5. Принцип результативности и эффективности стратегического планирования. Выбор способов и методов достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования.
• 6. Принцип ответственности участников стратегического планирования. Участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и за результативность и эффективность решения задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ.
• 7. Принцип прозрачности (открытости) стратегического планирования. Документы стратегического планирования, за исключением документов или их отдельных положений, в которых содержится информация, относящаяся к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, подлежат официальному опубликованию.
• 8. Принцип реалистичности. При определении целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков.
• 9. Принцип ресурсной обеспеченности. При разработке и утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования.
• 10. Принцип измеряемости целей. Должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования.
• 11. Принцип соответствия показателей целям. Показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования и дополнительно вводимые при их корректировке, а также при оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, должны соответствовать целям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
• 12. Программно-целевой принцип означает определение приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования.

Еще одним элементом системы стратегического планирования являются ее задачи.

К основным задачам стратегического планирования относятся следующие:

• 1) координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики;
• 2) определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• 3) определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• 4) выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, имеющих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов;
• 5) формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• 6) определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• 7) координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения;
• 8) организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования;
• 9) научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение стратегического планирования;
• 10) создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования.

Участниками стратегического планирования на федеральном уровне являются: Президент РФ; Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство РФ; Совет Безопасности Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; иные органы и организации.

Участниками стратегического планирования на уровне субъекта РФ являются: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъекта РФ; контрольно-счетный орган субъекта РФ; иные органы и организации.

Участниками стратегического планирования на уровне муниципального образования являются органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования в целом были определены ранее. Перечислим основные полномочия каждого участника стратегического планирования в отдельности.

Президент РФ осуществляет руководство государственной политикой в сфере стратегического планирования; определяет и уточняет направления, цели и приоритеты социально-экономической политики, цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; определяет направления достижения стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащие решению; утверждает (одобряет) документы стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и по другим вопросам, находящимся в ведении Президента РФ, определяет порядок их разработки и корректировки; определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Президента РФ.

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации осуществляют законодательное регулирование в сфере стратегического планирования и проводят обсуждение стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства РФ.

Правительство РФ определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства РФ, и утверждает (одобряет) такие документы; определяет цели, задачи и показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ; определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства РФ, а также порядок подготовки отчетов (докладов) о реализации документов стратегического планирования; обеспечивает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства РФ; обеспечивает методическое обеспечение стратегического планирования; определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации для разработки документов стратегического планирования; определяет порядок ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования, в том числе порядок регистрации документов стратегического планирования в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования; осуществляет контроль за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования Российской Федерации, включая требования к последовательности и порядку их разработки и корректировки; осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования.

Совет Безопасности Российской Федерации осуществляет стратегическое планирование в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»", Положением о Совете Безопасности Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Центральный банк Российской Федерации осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают документы стратегического планирования на федеральном уровне, осуществляют координацию и методическое обеспечение стратегического планирования в отдельных сферах государственного управления в соответствии с Федеральным законом «О государственном стратегическом планировании»; разрабатывают планы деятельности федеральных органов исполнительной власти и утверждают отчеты об их реализации; осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ участвует в обеспечении реализации единой государственной политики в сфере стратегического планирования, организует разработку проектов нормативных правовых актов в указанной сфере и осуществляет методическое обеспечение стратегического планирования на уровне субъекта РФ; определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, находящихся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, и утверждает (одобряет) такие документы; определяет порядок методического обеспечения стратегического планирования на уровне субъекта РФ; определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования субъекта РФ и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития субъекта РФ для разработки документов стратегического планирования; осуществляет мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ разрабатывают документы стратегического планирования субъекта РФ, обеспечивают координацию разработки и корректировки документов стратегического планирования субъекта РФ; осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования субъекта РФ.

Органы местного самоуправления осуществляют полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О государственном стратегическом планировании».

Заключительным элементом системы стратегического планирования являются документы стратегического планирования. Они разрабатываются на трех административно-территориальных уровнях: на федеральном, уровне субъектов РФ и уровне муниципальных образований.

К документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся:

• — документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания, к которым отнесены:
  • а) ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации;
  • б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;
  • в) стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
  • г) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации;
• — документы стратегического планирования, разрабатываемые по отраслевому и территориальному принципу, к которым относятся:
  • а) отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;
  • б) стратегия пространственного развития Российской Федерации;
  • в) стратегии социально-экономического развития макрорегионов;
• — документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся:
  • а) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;
  • б) стратегический прогноз Российской Федерации;
  • в) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
  • г) бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;
  • д) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период;
• — документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:
  • а) основные направления деятельности Правительства РФ;
  • б) государственные программы Российской Федерации;
  • в) государственная программа вооружения;
  • г) схемы территориального планирования Российской Федерации;
  • д) планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся:

• — документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целеполагания, — стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;
• — документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся:
  • а) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период;
  • б) бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период;
  • в) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
• — документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:
  • а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ;
  • б) государственные программы субъекта РФ;
  • в) схема территориального планирования субъекта РФ.

К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся:

• — стратегия социально-экономического развития муниципального образования;
• — план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
• — прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;
• — бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;
• — муниципальная программа.

Методология разработки стратегических планов должна включать в себя следующие этапы^[1]. Первый — определение на базе долгосрочного прогноза системы стратегических приоритетов на перспективный период, формулировка генеральной цели плана. Второй этап содержит обоснование основных обобщающих показателей социально-экономического, инновационно-технологического, энергоэкологического, территориального и внешнеэкономического развития на перспективный период, построение плановых балансов по основным видам ресурсов, разработку, утверждение и публикацию стратегического плана. Третий этап предполагает разработку и увязку между собой долгосрочных стратегий по узловым направлениям социально-экономического развития. Четвертый включает формирование системы взаимосвязанных национальных программ и федеральных целевых программ, реализующих конкретные приоритеты. Пятый этап — это разработка бюджетного обеспечения долгосрочных стратегий, национальных и целевых программ, важнейших инновационноинвестиционных проектов.

Шестой этап предусматривает организацию статистического мониторинга, выполнение основных показателей стратегического плана, стратегий по узловым направлениям, национальных программ и проектов, федеральных целевых программ; подготовку и повышение квалификации специалистов и госслужащих по стратегическому планированию.

Подводя итог, можно сделать следующий вывод: Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» создана правовая основа построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования Российской Федерации, позволяющая решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Дайте определение термина «планирование использования земельных ресурсов и объектов недвижимости».
• 2. Какие методы планирования вы знаете, дайте краткую характеристику каждому из них.
• 3. Какова нормативно-правовая база, регулирующая территориальное планирование?
• 4. Назовите основные документы территориального планирования на различных административно-территориальных уровнях.
• 5. Какая структура является уполномоченным органом в Российской Федерации, реализующим территориальное планирование, и каковы его функции?
• 6. Охарактеризуйте содержание схем территориального планирования Российской Федерации.
• 7. Из чего состоят материалы обоснования схем территориального планирования Российской Федерации?
• 8. Охарактеризуйте содержание схем территориального планирования субъектов РФ.
• 9. Из чего состоят материалы обоснования схем территориального планирования субъектов РФ?
• 10. Охарактеризуйте содержание схем территориального планирования муниципального образования.
• 11. Из чего состоят материалы обоснования схем территориального планирования муниципального образования?

• [1] Кузык Б. Н., Куитин В. И., Яковец Ю. В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование.