Шенгенское право. 
Европейское право

Шенгенский процесс: предпосылки, основные этапы, источники

Одна из приоритетных задач европейской интеграции, сформулированная еще ее инициаторами, заключалась в создании единого пространства, обеспечивающего свободу перемещения товаров, услуг, капитала и лиц. Если претворение в жизнь первых грех свобод осуществлялось в рамках европейских сообществ, то для обеспечения беспрепятственного перемещения граждан требовались специальные договоренности между участниками интеграции.

В общем смысле свобода передвижения лиц предусматривает свободу передвижения рабочей силы (ст. 45—48 ДФЕС), свободу учреждения (ст. 49—55 ДФЕС), свободу перемещения лиц в Шенгенском пространстве. Непосредственно с шенгенским процессом принято связывать последнюю свободу. Однако и все остальные свободы также соприкасаются с тем правопорядком, который был установлен шенгенскими достижениями.

Свобода передвижения рабочей силы регулируется ст. 45 ДФЕС, параграф которой гласит: «Внутри Союза обеспечивается свободное передвижение работников». Оно предполагает отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда.

Комплекс прав работников определен в параграфе 3 ст. 45:

• а) принимать реально предлагаемую работу;
• б) свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов;
• в) проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников;
• г) при соблюдении условий, которые будут установлены регламентами Комиссии, оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности.

Из принципа свободы передвижения рабочей силы существуют ограничения, являющиеся оправданными по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья. Положения ст. 45 не подлежат применению к работе в публичной администрации.

Реализация свободного передвижения работников подкрепляется директивами и регламентами, определяющими организационные и правовые меры Европейского парламента и Совета, предпринимаемые после консультации с Экономическим и социальным комитетом. Последние определены в ст. 46 ДФЕС:

• а) обеспечение тесного сотрудничества между национальными трудовыми ведомствами;
• б) упразднение вытекающих из внутреннего законодательства либо из соглашений, ранее заключенных между государствами-членами, видов административных процедур и административной практики, а равно сроков ожидания в целях получения доступа к имеющимся рабочим местам, сохранение которых служило бы препятствием для либерализации перемещений работников;
• в) упразднение всех предусмотренных внутренним законодательством либо соглашениями, ранее заключенными между государствами-членами, сроков и иных ограничений, которые применительно к свободному выбору места работы подчиняют работников из других государств-членов условиям, отличным от тех, что применяются к национальным работникам;
• г) установление механизмов, способных свести друг с другом предложение и спрос в отношении рабочих мест и облегчить приведение их к равновесию на условиях, которые исключают появление серьезных угроз для уровня жизни и занятости в различных регионах и отраслях промышленности.

Первый шаг на пути к построению свободной для перемещения зоны был предпринят в 1985 г., когда Франция, Германия и государства Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды и Люксембург) заключили договор, предусматривающий постепенную отмену личного паспортного контроля и его замену на визуальное наблюдение лишь транспортных средств, движущихся на небольшой скорости. Также государства принимали на себя обязательства по сближению визовой политики, усилению сотрудничества между полицейскими и таможенными органами. Пограничные проверки переносились на внешние границы пятерки. Соглашение было заключено в символичном месте — на судне посреди Мозеля, в точке схождения границ ФРГ, Франции и Люксембурга близ деревни Шенген, давшей название договору и всему процессу.

Параллельно был принят Единый европейский акт 1986 г., объявивший о создании единого рынка в рамках объединенной Европы. Велась разработка нового соглашения, позже известного как Маастрихтский договор 1992 г., учредившего единое гражданство ЕС. Гражданин получал право свободного перемещения в пределах всего Союза. Однако несмотря на поставленные амбициозные цели и практическую целесообразность заявленных мер, Шенгенское соглашение 1985 г. столкнулось с рядом формальных и политических препятствий, что и обусловило необходимость достижения новых договоренностей.

Уже в 1990 г. с целью претворения в жизнь Соглашения о постепенной отмене проверок на новых границах 1985 г. был подписан новый документ — Конвенция о применении Шенгенского соглашения 1985 г. Шенгенская конвенция вступила в силу в 1995 г. для семи государств: к первоначальной пятерке присоединились Испания и Португалия. Документ закреплял режим свободного пересечения границ между государствами — участниками Конвенции, образующими так называемую шенгенскую зону, что исключало какой бы то ни было личный контроль. Учитывая открытость внутренних, общих границ, предусматривалась унификация режима пересечения внешних границ иностранцами — гражданами третьих государств. С этой целью учреждалась единая шенгенская виза, дающая права ее обладателю свободно передвигаться в пределах территории стран — участниц Конвенции.

Договор также предполагал тесное сотрудничество полицейских и судебных органов для пресечения нарушений установленного режима. Технический базис такого сотрудничества — специально созданная шенгенская информационная система (ШИС/SIS), а организационную основу составил Шенгенский исполнительный комитет, наделенный не только распорядительными, но и некоторыми нормотворческими полномочиями.

Дальнейшее развитие шенгенского процесса шло по пути увеличения количества его участников и расширения нормативного материала, регулирующего взаимодействие государств. К 1997 г. в Шенгенской конвенции участвовали, кроме указанных семи стран, Австрия (1995), Греция (1992), Дания (1996), Италия (1990), Финляндия (1996), Швеция (1996). Причем к процессу присоединились и государства, не входящие в ЕС: Исландия (1996) и Норвегия (1996).

Активная нормотворческая деятельность Шенгенского исполнительного комитета породила так называемое шенгенское право, или schengen acquis — систему установлений, регулирующих сотрудничество государств в рамках шенгенского процесса.

За период с 1993 по 1999 г. Комитет принял более 200 актов. Еще Маастрихтский договор 1992 г. предусмотрел включение вопросов шенгенских соглашений в компетенцию Союза, институты которого также активно подключились к процессу принятия актов в этой области. Закономерным итогом того стала постепенная интеграция норм шенгенского права в право ЕС в качестве его неотъемлемой части. Учитывая то, что не все участники шенгенских соглашений были членами ЕС, такая инкорпорация была осуществлена посредством отдельного акта — Шенгенского протокола к Амстердамскому договору 1997 г.

В результате достигнутых договоренностей все акты, составлявшие к тому моменту шенгенское право, стали частью правовой системы ЕС. Исполнительный комитет прекращал свое существование, а его полномочия переходили к компетентным институтам Союза. Соответствующие органы ЕС (в первую очередь, Совет ЕС) теперь наделялись правом законодательствовать в рассматриваемой области.

Другим рубежным этапом в развитии шенгенского права стало принятие в 2009 г. Регламентом Европарламента и Совета ЕС Визового кодекса Европейского Союза (Visa Code), вступившего в силу 5 апреля 2010 г. Новый акт носит кодификационный характер и направлен на обобщение существующих разрозненных документов в области шенгенского права, имеет прямое действие в пределах всей шенгенской зоны. Согласно ст. 1 Кодекс определяет условия и процедуру получения визы для пребывания на территории государств-членов, не превышающего трех месяцев в любой полугодовой период, а также для транзита через их территорию.

Среди нововведений Визового кодекса: отмена транзитных виз типа «В», выдаваемых ранее лицам, следовавшим через шенгенскую зону транзитом сроком не более пяти дней (теперь в таких случаях выдается обычная виза типа «С»); создание единого интернет-сайта для информирования об условиях и порядке получения шенгенской визы (до сих пор не запущен); обязанность мотивировать отказ в предоставлении визы с возможностью обжаловать принятие решения в компетентных органах; создание еще одной визовой информационной системы (ВИС/VIS), содержащей биометрические данные заявителей на получение визы; расширенное использование визовых центров с возможностью прямой подачи документов на получение визы в посольство (консульство); приоритет в выдаче виз с правом многократного въезда в шенгенскую зону.