Целевые программы и национальные проекты как инструменты повышения эффективности общественных расходов

Основное направление реформирования бюджетного процесса и повышения эффективности общественных расходов — переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами социальноэкономической политики.

В отличие от сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышения качества программноцелевых методов бюджетного планирования осуществляется путем:

• • предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлений своей деятельности;
• • совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ;
• • использования в бюджетном процессе целевых программ;
• • распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• • расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Порядок разработки и реализации целевых программ предусматривает следующие этапы^[1]:

• 1) отбор проблем для программной разработки;
• 2) принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;
• 3) экспертиза и оценка целевой программы;
• 4) управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Для программ, финансируемых за счет бюджетных средств, необходим строгий отбор проблем, принимаемых к программной разработке уполномоченными на то государственными органами. Неэффективные способы фильтрации предложений о программных разработках приводят к признанию программными многих проблем, которые, во-первых, могут быть решены и без привлечения целевых программ и, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения программ из бюджетных источников.

Официальный порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный постановлением Правительства РФ, предусматривает учет следующих факторов, определяющих отбор проблем для программной разработки:

• • значимость проблемы;
• • невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного подхода и необходимость государственной поддержки ее решения;
• • принципиальную новизну и высокую эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
• • необходимость координации действий технологически сопряженных отраслей и производств для решения проблемы.

Должны также учитываться социально-экономические приоритеты и цели страны, направления структурной и научно-технической политики, общегосударственные потребности, финансовые ресурсы, экономическое, социальное и экологическое состояние, внешнеэкономические и внешнеполитические условия, международные договоренности.

Методический аппарат разработки целевых программ включает методы системного анализа, исследования операций, экономического анализа и прогнозирования, экономико-математические и экономико-статистические методы, экспертные оценки, процедуры экономического обоснования и принятия решений. В соответствии с сущностью проблемы, решаемой посредством разработки и реализации целевой программы, варьируются не только методы и процедуры ее разработки, но также порядок, схема, организация выполнения процедур и их документальное оформление. Но при этом логическая схема программно-целевого метода «цели — пути и способы достижения целей — используемые средства для осуществления намеченных программных мероприятий» должна строго соблюдаться вне зависимости от вида конкретной программы.

Целевая установка программы уже в начальной стадии разработки в определенной мере задана, обусловлена, вытекает из задания на разработку программы, подготавливаемого государственным заказчиком, и решаемой проблемы. В соответствии с основными положениями теории программно-целевого управления она устанавливает круг и уровни потребностей, удовлетворяемых в результате осуществления программы, ориентировочные уровни и сроки решения программных задач, совокупность внешних ограничений, которые должны соблюдаться в ходе разработки и реализации программы. Таким образом, целевая установка программы — это ее задающее звено, ориентирующее программу на решение конкретной проблемы во взаимосвязи с другими проблемами, общим экономическим курсом, государственными интересами. Тем самым уже в целевой установке находит проявление принцип целевой ориентации разработки программы.

Привлечение исполнителей основано на государственных заказах, осуществляется на договорной, контрактной основе. Во многом мероприятия программы реализуются путем поставок на базе закупок. В итоге в программе появляются мероприятия, исполненные благодаря действию рынка, не требующие привлечения специальных исполнителей. Например, при наличии оплаты заказа, закупки и поставка оплаченного продукта должны происходить автоматически и требуют лишь контроля исполнения.

Формы и методы организации управления реализацией целевой программы определяются государственным заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой государственным заказчиком.

Обычно дирекция программы оформляется организационно как юридическое лицо, что повышает ее хозяйственную и финансовую самостоятельность в принятии собственных решений.

Структура дирекции программы определяется характером решаемых задач и необходимостью согласования интересов всех задействованных в программе сторон. Она предусматривает коллегиальный характер выработки решений. В соответствии с общими принципами структуризации органов управления в составе дирекции программы целесообразно выделить представительный орган — коллегию дирекции программы и исполнительный орган — исполнительную дирекцию программы.

В целях обеспечения программы дополнительными финансовыми средствами, а также для оперативного управления выделенными на отдельные подпрограммы ресурсами может быть создан фонд реализации программы. Председателем правления фонда реализации программы целесообразно назначать исполнительного директора программы.

В число уставных целей деятельности фонда могут включаться:

• • государственное предпринимательство в наиболее прибыльных сферах валютно-денежного и финансового бизнеса для пополнения финансовой базы программы и снижения в будущем претензий на бюджетное финансирование;
• • аккумуляция средств бюджетных и внебюджетных фондов и иных финансовых ресурсов, выделяемых на программу;
• • исполнение бюджета программы на основе поставок продукции для государственных нужд; выполнение переданных на договорной основе функций государственного заказчика;
• • контроль за использованием средств, инвестируемых в отдельные подпрограммы.

Фонд реализации программы в установленном порядке приобретает лицензии на совершение операций, подлежащих лицензированию и соответствующих его уставной деятельности.

Фонд реализации программы может наделяться следующими полномочиями:

• • оперативное управление льготными инвестиционными кредитами для конкретных проектов из федеральных и региональных источников;
• • предоставление государственных гарантий по кредитам, получаемым от коммерческих банков предприятиями — исполнителями программы на финансирование ее проектов. Объем выдаваемых гарантий лимитируется размером собственного имущества фонда.

Утвержденный порядок разработки и реализации целевых программ предусматривает, что реализация каждой отдельной целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку для государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд, регулирует их отношения при выполнении государственного контракта, в том числе предусматривает контроль государственного заказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта. Отбор объектов и проектов программных мероприятий и их исполнителей производится на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством.

Государственный заказчик целевой программы ежегодно уточняет целевые показатели программы, затраты на проведение программных мероприятий, состав исполнителей и используемые организационноэкономические подходы к управлению реализацией программы. Необходимость подобных уточнений объективно обусловлена следующими обстоятельствами:

• • получением информации о выделении финансовых ресурсов из средств бюджета и других источников на очередной год;
• • выявлением состояния решения программной проблемы, уровня выполнения программных мероприятий по результатам истекшего года;
• • изменениями экономической, политической обстановки, состояния социальной, природной среды, которые не были предусмотрены в проекте программы.

Действенный инструмент повышения эффективности общественных расходов — национальные проекты, которые направлены на улучшение положения в важнейших сферах социального развития субъектов РФ. С 1 января 2006 г. стартовали четыре приоритетных национальных проекта: в образовании, здравоохранении, жилищно-коммунальном хозяйстве и в сельском хозяйстве. Их приоритетность определялась в соответствии с потребностью в важнейших социально значимых благах.

Следующий этап в совершенствовании бюджетного планирования связан с разработкой и реализацией государственных программ РФ, в том числе по направлениям: новое качество жизни, инновационное развитие и модернизация экономики, эффективное государство, сбалансированное региональное развитие, обеспечение национальной безопасности (постановление Правительства РФ от 02.08.2010 в ред. от 10.02.2017). Государственные программы включали подпрограммы, что позволяло охватывать до 70% расходной части федерального бюджета. С 1 июля 2015 г. осуществляется инициативное согласование государственных программ, в котором принимают участие все федеральные органы исполнительной власти, а также заинтересованные организации.

При оценке эффективности расходов на реализацию целевых программ и национальных проектов необходимо учитывать последствия от перемещения выгод, которое возможно как в сторону получателей общественных благ, так и в сторону их поставщиков. Сфера действия программ общественных расходов — это совокупность лиц, на которую распространяется получаемая выгода, т. е. увеличение положительной полезности.

Когда общественные расходы направлены на создание чистого общественного блага, которое потребляет все общество, то проблема перемещения выгод не возникает. Однако выгоды не всегда и не в полной мере получают те, кому они адресованы целевой программой. С другой стороны, при разработке и реализации целевой программы относительно смешанных, особенно социально значимых общественных благ, необходимо уравновесить социальную справедливость и экономическую эффективность ее результатов, что в ряде случаев может быть достигнуто посредством установления четких критериев для ее участников и получателей. Например, программы общественных расходов на выплату детских пособий, пособий молодым матерям могут быть адресованы соответствующим всем категориям получателей без учета их уровня материальной обеспеченности, что будет социально справедливо, но величина индивидуальной поддержки в стоимостном выражении будет невелика, что не окажет существенного влияния на экономическое положение тех, кто в ней нуждается (т.е. экономически не эффективно). Либо подобная поддержка может быть дифференцирована в зависимости от материальной обеспеченности ее получателей (т.е. ее величина будет большей), что потребует выработки критериев отбора получателей, применения соответствующих социальных технологий, обусловливающих рост затрат на администрирование, но тогда повышается социальная справедливость в отношении тех, кто в такой поддержке действительно нуждается.

Кроме того, важно учитывать последствия реализации государственных и муниципальных целевых программ как реакцию частного сектора. Так, программы (проекты) по улучшению медицинского обслуживания, ориентированные на повышение доступности и качества медицинской помощи населению, финансируются бюджетными средствами, вследствие чего потребители этих услуг, получая их бесплатно, могут предъявить больший спрос на другие товары и услуги. С другой стороны, увеличение заработной платы медицинским работникам, в соответствие с целевой программой (проектом), даст им возможность также увеличить свой потребительский спрос на рынке. Предприниматели, ожидая увеличения спроса на потребительском рынке, повысят цены на товары и услуги (что нередко осуществляется в опережающем порядке), сводя тем самым ожидаемую населением полезность к минимуму, но максимизируя свой доход, т. е. произойдет перемещение выгод.

В ситуациях, когда выгоды от реализации целевой программы получают не те, кому они были адресованы, наблюдается сдвиг выгоды. Распределительный эффект целевых программ во многом зависит от того, какой социальной группе он адресуется, какова приоритетность соответствующих общественных расходов, каков общественный выбор относительно социальной справедливости и экономической эффективности при обсуждении альтернативных возможностей решения проблемы.

• [1] Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (утв. постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594).