Особенности российского федерализма

Основы конституционного строя Российской Федерации характеризуют Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Необходимо подчеркнуть, что наша федерация является территориально-национальной, т. е. относится к смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации.

Согласно ст. 5 Конституции «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации». В связи с этим при рассмотрении проблем политико-территориального устройства республики нередко называют национально-государственными образованиями; края, области, города федерального значения — административно-территориальными образованиями; автономную область и автономные округа — национально-территориальными образованиями.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 5) подчеркивает, что в основе федеративного устройства России лежит ее государственная целостность, единство государственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

Конституция признала разнообразие национальной, демографической, географической, коммуникативной, бытовой и иной специфики субъектов Федерации и предоставила возможность конституционного (уставного) регулирования общественных отношений в пределах каждого субъекта РФ.

Федерация, имея два уровня государственной власти, регулирует не всю сферу политической жизни государства, так как опирается на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Этот принцип нельзя рассматривать отдельно от другого конституционного принципа, согласно которому во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.

Единообразие применения принципов территориально-политического устройства Российской Федерации гарантирует на всей ее территории независимо от названия субъекта Федерации (республика, край, область и т. п.) развитие. местного самоуправления. Эта форма народовластия может учитывать исторические, национальные и культурные особенности, сложившиеся на территории того или иного субъекта РФ, но политические принципы организации местной власти остаются едиными для всех субъектов.

Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских народов. Учитывая многопационалыюсть Российской Федерации, это самоопределение может быть реализовано в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством только в рамках Российской Федерации, т. е. не допускается самоопределение вплоть до отделения. Поэтому реализация конституционного принципа равноправия и самоопределения народов во внутригосударственных федеративных отношениях не может быть связана с постановкой каким-либо народом, проживающим в пределах территории РФ, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства.

Принцип равноправия народов подтверждается ст. 6 Конституции, где признаются равные права и свободы людей независимо от их местожительства, принадлежности к национально-государственному или административно-территориальному образованию. Все народы равноправны независимо от их численности и уровня развития.

Невозможно представить организацию государственной власти и системы государственного управления, демократическую и республиканскую формы правления в масштабах национального государства без принципа политического представительства. Основным инструментом реализации названного принципа являются политические партии и выборы. Большинство государственных институтов, принимающих ключевые для государства и общества решения, имеющие жизненно важное значение для граждан, организуются в результате периодически проводимых выборов.

Практически ни в одном федеративном государстве в мире не предполагается наличие единой системы исполнительной власти. В соответствии же со ст. 77 Конституции РФ предполагается создание единой системы исполнительной власти в рамках исключительных предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Судебная система Российской Федерации также существенно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как является исключительно федеральной. В субъектах РФ могут быть созданы лишь конституционные (уставные) суды с ограниченными полномочиями.

Различие видов субъектов РФ (республики, края, области, автономные округа, города федерального значения) и их конституционно-правового статуса делает Россию асимметричной федерацией.

Многонациональный состав населения, огромная территория с различными природными и географическими условиями, исторический след в национальных отношениях и конкретная политическая ситуация, связанная с внешними угрозами, — все это обусловливает специфику федеративного устройства России.

По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной объединяющей силой многонационального федеративного государства.

Особенности современного российского федерализма заключаются в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала; что это сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления, неразрывно связанный с дальнейшей демократизацией страны; что это самая большая в мире федерация.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) в составе Российской Федерации находятся следующие субъекты РФ:

• • Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия;
• • Алтайский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край; Забайкальский край, Пермский край;
• • Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область;
• • Москва, Санкт-Петербург, Севастополь — города федерального значения;
• • Еврейская автономная область;
• • Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Органы государственной власти предназначены для управления государством на разных уровнях. Их принято делить на центральные, региональные и местные.

В Российской Федерации к основным центральным органам власти относятся:

• • глава государства — Президент Российской Федерации;
• • федеральный законодательный орган — Федеральное Собрание Российской Федерации;
• • правительство — Правительство Российской Федерации во главе с Председателем Правительства;
• • федеральные органы исполнительной власти: министерства, федеральные службы и федеральные агентства, управляемые Президентом, или подведомственные и управляемые Правительством РФ;
• • судебные органы — Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

На уровне субъектов России существуют органы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов России.

В ведении Российской Федерации (согласно ст. 71 Конституции РФ) находятся:

• • принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
• • федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
• • установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
• • федеральная государственная собственность и управление ею;
• • установление основ федеральной политики; федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
• • установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• • федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
• • федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
• • внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
• • внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
• • оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
• • определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
• • судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
• • метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официа-льный статистический и бухгалтерский учет;
• • государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
• • федеральная государственная служба.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся:

• • обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
• • защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
• • вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• • разграничение государственной собственности;
• • природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
• • общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• • координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• • осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• • установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• • административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• • кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
• • защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• • установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
• • координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Все приведенные положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом согласно ст. 78 Конституции РФ те и другие органы власти по согласованию между собой могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. В случаях, предусмотренных федеральным законом, финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, может осуществляться за счет субвенций из бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации, не менее чем в объеме планируемых поступлений от уплаты государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий и зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Российская Федерация — асимметричная федерация, допускает разнохарактерность статуса, политического, государственно-правового и финансового положения входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные начала: одни формировались по национальному признаку и стали республиками, другие — по территориальному — края, области, г. Москва и Санкт-Петербург, третьи — по смешанному, национально-территориальному — автономная область и автономный округ. Так установилось три модели конституционного устройства субъектов РФ. Конституция исходила из Федеративного договора и закрепила его компромиссные положения: с одной стороны, равноправие всех субъектов между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти; с другой — подтвердила разнообразие социально-политических статусов субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 66 Конституции РФ статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией республики.

Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов — их двойная правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного урегулирования.

Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции РФ (ч. 3 ст. И) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя из этого, договорные отношения могут иметь конституционный, договорной или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: близкие к конфедеративным, федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.

В Конституции пе упоминается термин «суверенитет» по отношению к субъектам; государственный суверенитет распространяется на всю территорию Российской Федерации; в то же время федеральная власть компетентна в решении только вопросов, определенных Конституцией и касающихся всего государства. Однако ст. 76 Конституции РФ определяет пределы ведения Российской Федерации, совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, осуществление собственного регулирования субъектов РФ — принятие законов и нормативных актов субъектов РФ, причем в данной сфере действует нормативный правовой акт субъекта РФ, что подчеркивает «суверенность» государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои национальные потребности и интересы. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.

Разрешение разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации на основе согласительных процедур. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Также Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).