Организационная структура местной (городской, районной, поселковой) администрации: принципы, методы построения и направления совершенствования

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления^[1]. При этом звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления — совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Структура местной администрации представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.

Основополагающий принцип построения структур управления —.

принцип соответствия субъекта управления управляемом}? объекту. Выражаясь иначе, выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т. д.).

На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывают влияние различные факторы (рис. 15.1).

В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, являются ее компетенции в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

• 1) вопросы социально-экономического развития территории;
• 2) вопросы муниципального хозяйства;
• 3) финансовые вопросы;
• 4) социальные вопросы;
• 5) административно-организационные вопросы;
• 6) исполнение переданных государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая обычно включает:

• 1) руководящее звено: главу администрации, заместителей главы, в числе которых может быть первый заместитель;
• 2) структурные подразделения, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой:
  • — отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т. п.),
  • — функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);
• 3) территориальные органы (например, для города с районным делением);
• 4) аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.

Подобные организационные структуры называют линейно-функциональными из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными) и функциональными структурными подразделениями.

Первые являются, как правило, инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений.

В зависимости от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач структурные подразделения обладают разным статусом и, соответственно, имеют разные наименования.

• 1 .Департаменты — функционально-отраслевые структурные подразделения, осуществляющие исполнительные, распорядительные и контрольные функции в определенной отрасли или сфере управления муниципальным образованием и определяющие концептуальное развитие в данной сфере (отрасли); возглавляются заместителями главы администрации.
• 2. Управления — относительно самостоятельные структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие определенное направление деятельности местной администрации; вправе издавать акты управления.
• 3. Комитеты — структурные подразделения, созданные и функционирующие на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности администрации.
• 4. Отделы — структурные подразделения местной администрации, осуществляющие оперативные либо вспомогательные функции.
• 5. Секторы — организационно не обособленные структурные подразделения отдела (реже — управления), осуществляющие исполнительную деятельность и формируемые для решения однородных задач, как правило, на протяжении определенного периода времени.
• 6. Комиссии — создаются на определенный срок для решения какойлибо проблемы.

Вместе с тем указанный перечень не является унифицированным, и на практике зачастую проявляется значительное несоответствие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций.

В современных условиях, когда эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования, существующие линейнофункциональные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан.

Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обусловливают необходимость формирования новых — проектных (программно-целевых) структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени.

При таком подходе для решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются целевые программы, представляющие собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Для реализации программы предусматриваются выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников, которые на период действия программы находятся в некоторой степени в двойном подчинении: своему непосредственному руководителю и ответственному исполнителю программы. Как правило, проектные структуры образуются в администрациях в виде комиссий и рабочих групп.

Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач).

Таким образом, существуют два основных подхода к построению структур местных администраций — функциональный и программно-целевой.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.

После выявления всего набора функций (а это несложно сделать, исходя из компетенции муниципального образования) осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т. п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, т. е. тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.н.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов.

Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций, и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.

Достаточно продуктивен принцип «горизонтально-вертикального» построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несоподчиненные органы — финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т. д. — и в то же время должна существовать управленческая вертикаль — руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения. Таким образом, выстраивая горизонтально-вертикальные структуры для выполнения каждой из функций или, в более укрупненном виде, для управления в различных сферах деятельности, при сведении их в единую структуру получается целостная структура местной администрации.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ и проектов развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами и проектами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ и проектов. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы и проекты развития. И то и другое присуще каждому муниципальному образованию; поэтому при построении структур местных администраций в различной мере применяются оба названных подхода. Конечно, эго создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.

Рассмотрим возможные базовые структуры администраций муниципального района, поселения и городского округа. Для каждого конкретного муниципального образования они должны уточняться применительно к его особенностям (характеристикам). Эти структуры не предусматривают осуществление отдельных государственных полномочий, поскольку наличие и перечень названных полномочий являются переменными факторами.

Основываясь на перечне вопросов местного значения муниципального района и полномочиях органов местного самоуправления по их решению, в структуре администрации муниципального района можно выделить пять основных направлений (табл. 15.1).

Таблица 15.1

Распределение направлений деятельности муниципального образования.

Направления.	Содержание деятельности.
Экономика и финансы.	Экономическое планирование; реализация экономической политики; управление муниципальным имуществом; управление муниципальными природными ресурсами; финансовое и налоговое планирование; исполнение бюджета; финансовый контроль.

Окончание табл. 15.1

Направления.	Содержание деятельности.
Жизнеобеспечение.	Коммунальное хозяйство; благоустройство; территориальное планирование и градостроительство; транспорт; связь; торговля; общественное питание; бытовые услуги; ритуальные услуги.
Социальная политика.	Общее образование; дошкольное образование; дополнительное образование; здравоохранение (медицинская помощь); культура и досуг; физкультура и спорт; работа с детьми и молодежью.
Безопасность.	Гражданская оборона и чрезвычайные ситуации; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; охрана жизни и здоровья на водных объектах.
Обеспечение деятельности.	Кадровая политика; бухгалтерское обслуживание; юридическое обслуживание; хозяйственное обслуживание; делопроизводство; архивная деятельность; информационное обеспечение; связи с общественностью и средствами массовой информации; контроль исполнения.

Вместе с тем ряд вопросов относится к смежным сферам деятельности, и формулировки отдельных вопросов включают одновременно несколько различных функций. Например, земли и водные объекты могут рассматриваться как ресурсы (экономический блок) и как объекты природоохранных мероприятий (блок обеспечения безопасности в широком смысле).

Более детальное раскрытие структуры администрации муниципального района (до первичных структурных единиц и отдельных штатных должностей) возможно с учетом исполняемых по каждому направлению функций (рис. 15.2).

Рассмотрим структуру администрации поселения. Исходя из перечня вопросов местного значения поселения и полномочий органов местного самоуправления по их решению, в структуре администрации поселения выделяются те же направления, что и в структуре администрации муниципального района, отличающиеся в определенной части иными, чем у муниципального района, входящими в их состав функциями.

Определим основные функции, относящиеся к каждому из направлений.

Экономика и финансы'.

• — экономическое планирование и осуществление экономической политики;
• — управление муниципальным казенным имуществом;
• — координация деятельности муниципальных предприятий и учреждений;
• — финансовое планирование;
• — исполнение бюджета;
• — финансовый контроль;
• — осуществление налоговой политики;

Рис. 15.2. Примерная структура администрации муниципального района

• — размещение муниципального заказа;
• — управление муниципальными природными ресурсами;
• — ведение муниципальной статистики;
• — создание условий для обеспечения жителей поселения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство:

• — организация электроснабжения населения;
• — организация теплоснабжения населения;
• — организация газоснабжения населения;
• — организация водоснабжения населения;
• — организация водоотведения;
• — организация снабжения населения топливом;
• — содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;
• — организация обустройства мест для отдыха населения;
• — организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
• — организация уличного освещения и установки уличных указателей;
• — организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
• — создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
• — создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи;
• — организация благоустройства и озеленения территории поселения;
• — планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения;
• — организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Социальная политика:

• — обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
• — участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
• — организация библиотечного обслуживания населения;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами культурно-зрелищных учреждений;

• — охрана памятников истории и культуры местного значения;
• — обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта.

Безопасность'.

• — участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций;
• — обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
• — контроль за использованием и охрана муниципальных лесов и земель.

Организационное обеспечение:

• — кадровая политика;
• — бухгалтерское обслуживание;
• — юридическое обслуживание;
• — хозяйственное обслуживание;
• — делопроизводство;
• — формирование архивных фондов;
• — информационное обеспечение;
• — связи с общественностью и средствами массовой информации;
• — контроль исполнения.

Структура администрации крупного поселения показана на рис. 15.3.

На рис. 15.4 показана структура администрации городского округа.

Поскольку городским округом решаются вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района, администрация городского округа должна включать структурные единицы, выполняющие все функции администрации поселения и администрации муниципального района, за исключением межпоселенческих (хотя аналогичные функции исполняются на территориях, находящихся между населенными пунктами, если в состав городского округа входит несколько населенных пунктов).

В то же время структура администрации городского округа не может рассматриваться как сумма структурных единиц администраций поселения и муниципального района, так как часть их функций агрегируется.

Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения с различной степенью результативности, имея при этом разную структуру и численность исполнительно-распорядительных органов Результативность деятельности публичной власти на муниципальном уровне вообще и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в частности, зависит от множества факторов (численности населения, структуры экономики, уровня социально-экономического развития, структуры местных администраций, точного разграничения полномочий между структурными подразделениями, исключения дублирования функций, полноты исполняемых функций, уровня квалификации муниципальных служащих и т. п.).

При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. Поэтому попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия.

Залогом успеха в организационных изменениях является комплексный научный подход, основанный на соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы «изнутри».

При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:

• • целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков;
• • избегание дублирования и параллелизма;

• • полнота охвата и избегание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом;
• • результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;
• • достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;
• • системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т. е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;
• • структурирование (детализация), т. е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей;
• • эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами;
• • недопущение принципа создания структур «под людей»;
• • унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления^[2].

Деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.

• [1] См.: Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова.С. 370.
• [2] См.: Уваров А. А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Российское право. 2002. № 1. С. 43.