Государственные и муниципальные заимствования, государственный кредит

В результате изучения данной главы студент должен: знать

• • содержание государственных и муниципальных займов и их классификацию;
• • правое регулирование государственного кредита;
• • программы государственных заимствований и гарантий; уметь
• • применять нормативно-правовую базу формирования государственных и муниципальных гарантий;
• • зарубежный опыт организации заимствований; владеть
• • культурой мышления;
• • методами привлечения государственных и муниципальных займов.

Содержание государственных и муниципальных займов

Заимствования являются важнейшим инструментом покрытия дефицита бюджетной системы, т. е. достижения сбалансированности. Привлечение ресурсов на основе платности, срочности и возвратности позволяет профинансировать проекты и программы, которые правительство реализует в рамках развития экономики и социальной сферы. Так, привлечение заемных средств позволяет расширить финансирование, а объем собственных финансов всегда ограничен размером и нормой мобилизации в бюджетную систему.

Однако в классической трактовке долг воспринимается как «бремя», которое ложится не только на современное, но и последующее поколение. Процесс обслуживания долга является одним из ключевых факторов макроэкономической стабильности в любой стране мира, поэтому проблема долгового бремени влияет на состояние валютных резервов, стабильность национальной валюты и в целом на весь инвестиционный климат государства. Заимствования внутри страны сокращают объем временно-свободных денежных средств, а значит, забирают долю потенциальных кредитов у корпоративного сектора в централизованный сектор. Все это требует грамотной долговой политики привлечения займов и кредитов государства.

Нестабильная ситуация в мировой экономике обостряет основную проблему управления государственными и муниципальными финансами — «бремя» нежизнеспособного долга. В 2008 г. правительство европейских стран приняло на себя часть корпоративных обязательств через косвенные механизмы регулирования, чем спровоцировало рост государственного долга. Поэтому риск непогашения обязательств «дефолта» переместился из частного в государственный сектор финансовой системы. На сегодняшний день развитые экономики остаются под угрозой налогово-бюджетных кризисов, вызванных крайне высокими внешними долгами, растущими процентными ставками и инфляционным давлением. Развивающиеся рынки в целом находятся в более выгодном положении, оправившись от мирового финансового краха, однако за последние годы появились тревожащие кредитные пузыри, которые могут перерасти в финансовые кризисы.

Поскольку Российская Федерация получила долги СССР, то с момента распада была погашена часть долговых обязательств Парижскому клубу кредиторов и Лондонскому клубу. В декабре 2013 г. Россия вернула долги Чехии, Финляндии и Черногории. Всего по так называемым «советским долгам» было выплачено более 3,6 млрд долл.

Сформированная задолженность на данный момент заметно возросла. Это связано с необходимостью финансирования дефицита бюджетов. Рассмотрим формы и содержание заимствований на федеральном, региональном и местном уровне бюджетной системы Российской Федерации. В последние годы внешний долг вырос вдвое (еврооблигации в иностранной валюте с 22,0 до 29,0 млрд долл., а еврооблигации и облигации федерального займа (ОФЗ), номинированные в российских рублях с 6 до примерно 30,0 млрд долл.).

Несмотря на соответствие нормативному пороговому значению долга Российской Федерации к ВВП (не более 50%), этот показатель возрастает. В условиях экономической нестабильности это тенденция может негативно сказаться на последующем развитии экономики страны, поскольку возрастут затрат на его обслуживание. Зарубежный опыт показывает, что есть государства, где норматив МВФ по соотношению государственного долга к ВВП не соблюдается (%): в Германии — 150, Италии — 110, Испании — 93, Швейцарии — 210, Великобритании — 400, США — 103.

Научная дискуссия

Многие страны будут еще в течение нескольких лет иметь дело с уровнями долга, близкими к 100% от ВВП. Эта тенденция рассматривается учеными двояко. С одной стороны, экономисты указывают па неизбежность развития экономики через систему кредитов и займов. Другие доказывают увеличение издержек, связанных с обслуживанием долговых обязательств, которые ложатся на налоговые доходы бюджетной системы. Экономический обозреватель М. Вульф видит еще одну проблему размещения долговых обязательств.

Первопричиной высоких издержек может стать чрезмерный уровень накопленного долга. Чем выше долг, тем выше вероятность дефолта, тем больше спреды (разница между ценой покупки и продажи) по государственным облигациям и тем труднее правительству добиться устойчивости долговой ситуации. Большие суверенные спреды сказываются на спредах по частным кредитам и, в свою очередь, на инвестициях и потреблении.

Кроме того, М. Вульф размышлял о том, почему для Испании эти спреды настолько выше, чем для Соединенного Королевства, хотя долг и дефицит в Испании даже немного ниже. Решение этой проблемы он видел в отношении инвесторов — покупателей облигационных займов, которые учитывают уровень развития экономики каждой страны — эмитента. Возможно, инвесторы ожидают, что в Соединенном Королевстве Банк Англии будет в случае необходимости проводить интервенции для поддержания хорошего равновесия, но считают, что Европейский центральный банк нс имеет соответствующего права.

Такая агрессивная политика характерна для стран с развитой экономикой, которые предпочитают развиваться за счет «длинных» денег, т. е. долгосрочных кредитов и займов. Рассмотрим современную российскую практику заимствований. Привлечение кредитных ресурсов Правительством РФ в основном реализуется через выпуск государственных и муниципальных долговых ценных бумаг.

По эмитентам ценные бумаги подразделяются на государственные и муниципальные. Эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг являются соответственно исполнительные органы государственной власти и местные администрации, которые выпускают от имени публично-правового образования ценные бумаги и несут обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных этими ценными бумагами¹.

По срокам обращения они подразделяются на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Ограничение их обращения регламентируется БК РФ и составляет 30 лет.

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам, удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии^[1][2]. Эмиссия реализуется путем выпуска, за которым закрепляется серия, разряд, номер ценных бумаг. При этом выпуск ценных бумаг может осуществляться траншами, т. е. по частям в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска.

По валюте займа все обязательства подразделяются на внутренние и внешние, т. е. рублевые или валютные. Таким образом, формируется внутренний и внешний долг, который составляет совокупный долг государства, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Их погашение, как и выплата процентов, осуществляется в валюте займа.

На очередной финансовый год и плановый период формируется программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, которая представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований (ст. 110 БК РФ).

Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год предельного размера соответствующего государственного долга, а также муниципального долга; предельного объема займов, направляемых на финансирование дефицита бюджета или программ развития территорий.

В составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, полностью используемые на погашение (реструктуризацию) имеющегося долга, а также расходы на обслуживание соответствующего долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального образования в текущем финансовом году не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Подготовка к эмиссии подразумевает разработку генеральных условий, т. е. нормативных правовых актов, которые содержат следующие параметры:

• • вид ценных бумаг;
• • форму выпуска ценных бумаг;
• • срочность ценных бумаг;
• • валюту обязательств;
• • особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;
• • ограничения на оборот ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

В генеральных условиях может быть указана только одна форма выпуска ценных бумаг. В соответствии с ним формируется нормативный правовой акт, содержащий условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг, который содержит следующие данные:

• • вид ценных бумаг;
• • минимальный и максимальный сроки обращения данного вида государственных или муниципальных ценных бумаг;
• • номинальную стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг;
• • порядок размещения государственных или муниципальных ценных бумаг;
• • порядок осуществления прав, удостоверенных государственными или муниципальными ценными бумагами;
• • размер дохода или порядок его расчета и другие условия.

При формировании эмиссионного выпуска учитываются параметры бюджета соответствующего уровня бюджетной системы. Обязательства, возникшие в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, могут быть гарантированы Российской Федерацией, субъектом или муниципальным образованием. Порядок их предоставления и исполнения регулируется бюджетным законодательством. Гарантия подразумевает обеспеченность займа. Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность по гарантированному им обязательству. Если посмотреть структуру внешнего долга на 2015 г., то 72% приходится на еврооблигации, а 22% на гарантии Российской Федерации.

Внутренние обязательства федерации структурированы следующим образом:

• • облигации федерального займа с постоянным купонным доходом — 48%;
• • облигации федерального займа с переменным купонным доходом —
• 20%;
• • облигации федерального займа с амортизацией долга — 19%;
• • государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода — 9% и др.

За период с 2009 г. объем государственного долга субъектов Российской Федерации увеличился в 3,5 раза, и к началу 2015 г. его консолидированный объем составил 2,09 трлн руб. Структура долговых обязательств регионов в процентном соотношении на 1 июня 2015 г. представлена на рис. 8.1.

Рис. 8.1. Состав долга субъектов Российской Федерации в 2015 г., %:

• 1 — государственные ценные бумаги субъекта Российской Федерации;
• 2 — кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; 3 — государственные гарантии субъекта Российской Федерации; 4 — бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 5 — иные долговые обязательства субъекта Российской Федерации

Среди регионов по уровню долга лидируют регионы Центрального федерального округа, доля которых в совокупном объеме составляет 27,2% или 572 млрд руб., прежде всего за счет привлечения кредитных ресурсов правительством Московской области и города Москвы.

На втором месте находится Приволжский федеральный округ — 23,4% или 489 млрд руб. За ними следуют регионы Сибирского (13%), Южного (11) и Северо-западного федеральных округов (9).

Конечно, максимальный рост долга регионов пришелся на кризисный 2009 г. (48,3%, или 290 млрд руб.). Это произошло за счет сокращения ставки налога на прибыль с 24 до 20%, что привело к снижению сборов по нему в 67 регионах. Кроме того, почти все субъекты столкнулись с сокращением налоговой базы по НДФЛ в связи с уменьшением заработной платы и ростом безработицы в частном секторе.

Интересно, что доля внешнего долга в совокупном объеме долгов обязательств ничтожна мала и составляет, по данным Минфина России, 1,14% на 1 июля 2015 г. Это объясняется жесткими бюджетными правилами, действующими в отношении таких займов. Правительство РФ в лице Минфина России дает понять регионам, что лучше использовать внутренние кредиты, в свою очередь Президент РФ упомянул, что с 2015 г. объем бюджетного кредита для погашения дефицитов бюджетов регионов и муниципальных образований заметно возрастет при такой необходимости.

На рис. 8.2 представлена структура долговых обязательств муниципальных образований в Российской Федерации.

Рис. 8.2. Состав долга муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации:

• 32,79% — бюджетные кредиты; 8,68% — муниципальные гарантии;
• 2,60% — муниципальные ценные бумаги; 55,92% — кредиты, полученные муниципальным образованием от кредитных организаций

В результате изучения объемов муниципальных обязательств в 2015 г. можно говорить о весомом значении бюджетных кредитов в финансировании дефицита территорий. В условиях экономической нестабильности такая практика будет применяться повсеместно.

• [1] Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».
• [2] Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».