Зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства

Популярность ГЧП в конкретной стране зависит от моделей взаимодействия государства с частными инвесторами и от жесткости законодательства. Наибольшее распространение механизм партнерства получил в странах англосаксонской правовой системы, которая допускает применение ГЧП в малых и средних проектах. В некоторых странах континентальной Европы, таких как Франция, где концессионный договор вообще квалифицируется как административный договор, ГЧП затрагивает, напротив, более крупные проекты и не получает особого распространения в сферах образования, науки и медицины.

С ростом уровня жизни и формированием определенных установок менталитета в ряде стран изменяется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Часть классических публичных благ — образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура — население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, т. е. рассматривает их как частные блага. В связи с этим суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.

Отчасти популярность ГЧП связана с общественным мнением, уровнем налогообложения населения и представлений самого государства о своей роли в предоставлении населению услуг в широком их понимании^[1]. В странах с ярко выраженной социальной ориентированностью (Германия, Швеция, Финляндия) население ожидает, что государство в обмен на высокий уровень собираемых налогов будет предоставлять большую часть услуг, но транспортировке, образованию, медицинскому обслуживанию населения и т. п. Проекты ГЧП сталкиваются в этих странах с серьезной оппозицией населения.

В странах, где в большей степени приветствуется личная инициатива граждан и конкуренция, а уровень подоходных и смежных налогов ниже (Великобритания, Ирландия, США, Австралия), большее количество услуг осуществляется частным бизнесом под государственным надзором. В этих странах ГЧП бурно развивается, поскольку граждане приветствуют возможность выбора поставщика и качества услуг в зависимости от их стоимости. Когда речь заходит об успешном опыте государственно-частного партнерства, подавляющее большинство экспертов отдают пальму первенства именно Великобритании. Великобритания лидирует и по общему числу проектов, и по охвату ГЧП различных сфер и отраслей. Именно в этой стране впервые появились частные тюрьмы.

В Великобритании частно-государственная компания Partnerships UK с 2001 г. осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, занимается стандартизацией контрактов, подписывает договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreement, DPA) или о создании совместного государственно-частного предприятия,.

сопровождает проекты в течение срока их осуществления, осуществляет сотрудничество с местными властями. Одновременно с Partnerships UK в целях обеспечения ее государственной основы казначейство создало Консультативный совет (Advisory Council). Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансово-ревизионное управление {National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств. Управление располагает необходимым штатом (580 чел.) и проверяет выбранные проекты на соответствие цены и качества, адекватность государственной политике закупок, а также оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Ежегодно управление готовит для парламента около 60 отчетов по оценке цены и качества государственных закупок в целом, в том числе осуществляемых в рамках PFI-программ Г Стоимость проектов ГЧП, реализованных в рамках программы частной финансовой инициативы (PFI) в Великобритании, составляют около ¼ от общего объема государственных инвестиций в стране. По оценке реализация ГЧП обеспечила экономию расходов бюджета в размере около 17%, что позволяет снижать или не повышать налоги^[2][3].

ГЧП как форма реализации инвестиционных проектов помимо США и Великобритании, опыт которых широко изучен в этой области, применяется и в других странах, прежде всего в Германии. Причем в этой стране одной из основных сфер применения ГЧП являются информационно-коммуникационные технологии (ИКТ). Государственно-частному партнерству в области развития ИКТ в Германии придается большая роль в процессе трансформирования национальной экономики из индустриальной в информационную. Роли участников ГЧП распределяются следующим образом: правительство создает условия для развития ИКТ путем принятия рамочного законодательства и проведения стимулирующей экономической политики, а частный сектор обеспечивает инвестирование в НИОКР в области ИКТ, внедрение ИКТ в отраслях внутреннего хозяйства и во внешнеторговых операциях.

В Германии в настоящее время на основе ГЧП реализуется несколько проектов, которые по-прежнему рассматриваются как пилотные проекты, из которых только малая часть находится в стадии активной реализации. Однако, несмотря на успехи ГЧП в экономике Германии, еще рано говорить о том, что эта форма осуществления инвестиционной политики стала главенствующей.

Стоит обратить внимание, что в целом, по классификации Евросоюза, концессия относится к договорной (контрактной) форме ГЧП, а к институционализированной (институциональной) форме относят предприятия со смешанным капиталом государства и частного инвестора, выкуп долей уже существующего предприятия государством или частным инвестором^[4].

Законы Испании предусматривает две формы ГЧП — «институциональную» (создание предприятия со смешанным капиталом для оказания общественно значимых услуг) и «контрактную» (соглашения о выполнении работ по государственному объекту, о концессии, об управлении общественными услугами, о снабжении, об оказании услуг, о государственночастном партнерстве).

По отдельным крупным контрактам для заключения соглашения о ГЧП необходимо разрешение правительства страны. Для улучшения координации работ в сфере ГЧП, реализуемого в транспортной инфраструктуре, в Испании в 2008 г. было создано специальное агентство (Sociedad Estatalde Infraestructurasdel Transporte Terresre — SEITT) с функциями, аналогичными Partnerships UK Великобритании, где сложилась наиболее развитая система управления ГЧП^[5].

В других развитых европейских странах, например в Швейцарии, опыт которой в реализации проектов ГЧП не столь велик, как в США и Великобритании, реализация проектов ГЧП имеет перспективы развития, связанные с быстрым распространением ГЧП в специфических формах для данной страны. Наиболее показательными примерами использования механизмов государственно-частного партнерства в Швейцарии являются уполномоченные инфраструктурные предприятия (например, частные железные дороги), совместные предприятия, ассоциации и фонды, выгодные как для государства, так и для частного бизнеса, в которых могут участвовать и обычные граждане (например, в качестве добровольных помощников)^[6].

В Дании финансирование проектов, но строительству социального жилья осуществляется на принципах ГЧП: местные власти предоставляют застройщику государственный беспроцентный заем, который возвращается им в течение 50 лет.

Наряду с широким применением механизма ГЧП в развитых странах развивающиеся страны также начинают постепенно использовать в национальных экономиках принципы ГЧП при реализации крупномасштабных инфраструктурных проектов. Общемировая тенденция к более тесному сотрудничеству частного бизнеса и государства затронула и китайскую экономику, являющуюся крупнейшей среди развивающихся стран, в которой ГЧП имеют огромный экономический потенциал.

Следует отметить, что ГЧП в КНР является в настоящее время достаточно широко распространенной практикой, но применяемой преимущественно в сфере развития инфраструктуры (строительство дорог и скоростных магистралей, мостов, учебных заведений и т. д.). При этом механизмы ГЧП реализуются с использованием таких организационно-проектных форм, как контракты и концессии.

Секторный анализ реализации проектов государственно-частного партнерства в разных странах мира представлен в табл. 4.4.

Таблица 4.4

Отрасли экономики зарубежных стран, в которых активно используются

механизмы ГЧП¹

Если анализировать использование ГЧП, но странам, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картина будет меняться. В странах «Большой семерки» на первом месте — здравоохранение, на втором — образование, на третьем — автомобильные дороги. Так, в США наиболее приоритетной отраслью являются автодороги, в Великобритании — здравоохранение и образование, в Германии — образование, в Италии, Канаде и Франции — здравоохранение.

Лидирующей отраслью по использованию успешно завершенных ГЧПпроектов по другим развитым странам, таким как Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, а также Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур и др., является строительство дорог и только потом — образование и здравоохранение. Такая закономерность использования проектов ГЧП по отраслям прослеживается и в странах с переходной экономикой, и в развивающихся странах: чем дальше страна находится по уровню своего развития от уровня стран «Большой семерки», тем больше проектов ГЧП реализуется по строительству дорог, тоннелей и мостов, аэропортов и тюрем^[7].

Таким образом, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой ГЧП в отраслях здравоохранения и образования (в отличие от автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на первое место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура. В странах с переходной экономикой, таких как страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния), Балтии (Латвия) и СНГ (Украина) по применению ГЧП лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов.

В развивающихся странах — Индии, Бразилии, Чили, Гонконге, Мексике, Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратах, как и в предыдущей группе стран на первом месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на втором месте — аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения.

В ряде восточноевропейских стран в отраслях транспортной инфраструктуры и в городском хозяйстве активно используются методы ГЧП. Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными случаями имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений.

В целом согласно мировому опыту государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью в частности. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частного партнерства, разрабатывает его формы и методы, а также конкретные механизмы.

Контрольные и регулирующие функции в сфере ГЧП от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии, Хорватии.

Из стран бывшего СССР законы о ГЧП приняты в Украине, Молдове, Кыргызстане. В других странах СНГ существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

• [1] 2 Айрапетян М. С. Указ. соч.
• [2] Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Указ. соч. С. 106.
• [3] Айрапетян М. С. Указ. соч.
• [4] Fostering Investment in Infrastructure. OECD 2015. URL: http://www.oecd.org/investment/fostering-infrastructure-investment.htm (date of access: 19.01.2016).
• [5] Варнавский В. Г., Клименко А. В.} Королев В. А. Указ. соч. С. 24.
• [6] Игнатюк М. А. Государственно-частное партнерство: учебник для вузов. М.: Юстиц-информ, 2012.
• [7] 2 Игнатюк М. А. Указ. соч.