Принципы оценки эколого-экономического ущерба и порядок его возмещения

Антропогенное воздействие на окружающую среду неизбежно приводит к снижению ценности природно-ресурсного потенциала территории (за счет ухудшения качества компонентов окружающей среды, снижения численности и видового разнообразия объектов животного и растительного мира, исчерпания минерально-сырьевой составляющей природно-ресурсного потенциала), а следовательно, и к возникновению так называемого эколого-экономического ущерба. Снижение величины природно-ресурсного потенциала имеет стоимостную оценку. Именно определение стоимостной оценки снижения природно-ресурсного потенциала и лежит в основе принципа определения размера эколого-экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду. Трудность заключается в необходимости комплексной оценки степени негативного влияния того или иного антропогенного фактора на окружающую среду и на компоненты природно-ресурсного потенциала. При этом, учитывая всеобщую взаимосвязь компонентов окружающей среды, отследить все каналы негативного воздействия, в том числе и косвенного, а также учесть все последствия этого воздействия зачастую вообще не представляется возможным.

Сложность и многокомпонентность задачи определения величины эколого-экономического ущерба прослеживается в тексте ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды», которая гласит, что «определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды».

В связи с этим наибольшую значимость приобретает оценка эколого-экономического ущерба, нанесенного вследствие загрязнения окружающей среды. Именно задача оценки ущерба от проникновения в окружающую среду загрязняющих веществ и негативных физических воздействий является самой трудной с точки зрения обеспечения точности и комплексности оценки ущерба. Одновременно эта задача — одна из самых важных в силу массовости этого вида негативного воздействия.

Термин «ущерб» применительно к природопользованию чаще всего используют в тех случаях, когда речь идет о нарушении действующего природоохранного законодательства и законодательства в области природопользования. Негативное влияние, оказываемое природопользованием, осуществляемым согласно установленным правилам, несомненно наносит экологический ущерб, но величина такого ущерба в разы меньше, чем при воздействии несанкционированном, вопреки установленным правилам и нормам. Именно поэтому расчет размера эколого-экономического ущерба отличается от расчета платежей за пользование природными ресурсами и результат расчета эколого-экономического ущерба численно существенно превосходит размер платежей за пользование природными ресурсами и платежей за загрязнение в случае, если это загрязнение согласовано и производится согласно полученному разрешению.

Как правило, ущерб от загрязнения оценивается отдельно по каждому виду природных ресурсов, а потом суммируется. Например, ущерб от загрязнения водных объектов оценивается по величине потерь от гибели водных биоресурсов. Величина этих экономических потерь, как правило, принимается равной стоимости погибшей рыбы плюс стоимость мероприятий по восстановлению количества рыбных запасов. Помимо стоимости погибшей рыбы в величину этого ущерба включаются потери от временного или постоянного снижения биопродуктивности водных объектов, потери от снижения качества воды. Потери от снижения качества воды выражаются, помимо прочего, в увеличении затрат на водоподготовку для организации централизованного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения. Сюда же добавляются потери от снижения рекреационной ценности водных объектов, связанные со снижением доходов от туризма. Это далеко не полный перечень аспектов, которые необходимо учесть при исчислении размера эколого-экономического ущерба, связанного с загрязнением водного объекта.

Не менее сложной является оценка эколого-экономического ущерба от загрязнения атмосферы. Здесь необходимо учесть еще большее количество составляющих. Например, загрязненная атмосфера приводит к увеличению заболеваемости населения, так как в случае с загрязненной атмосферой вдыхать загрязнителя все равно придется, в то время как от употребления загрязненной питьевой воды возможно отказаться. Оценка величины изменения заболеваемости населения, вызванной именно загрязнением атмосферы, — задача тоже очень непростая. Важно точно оценить экономический ущерб, вызванный увеличением заболеваемости. Помимо населения от загрязнения атмосферы страдают представители флоры и фауны, снижается продуктивность сельскохозяйственных угодий, гибнут городские зеленые насаждения, на восстановление которых ежегодно расходуются значительные средства. Загрязнители атмосферного воздуха рано или поздно попадают в воду и почву, вызывая их загрязнение. Все эти аспекты также необходимо учитывать при оценке величины эколого-экономического ущерба от загрязнения атмосферного воздуха.

Загрязнение почвы приводит к гибели обитателей почв, изменению физико-химических свойств почв, снижению их плодородия, а зачастую и к комплексной деградации почв. Величина эколого-экономического ущерба от загрязнения почв может выражаться в величине потерь от неполученного урожая сельскохозяйственных культур, в величине затрат на очистку почв и по многим другим статьям.

Эколого-экономический ущерб, связанный с использованием объектов растительного и животного мира, также требует комплексного подхода. Самой очевидной компонентой при оценке величины этого ущерба может быть рыночная стоимость изъятых биоресурсов, например стоимость тонны рыбы или килограмма мяса. Но тут необходимо учитывать еще и роль особей каждого отдельного биологического вида в пищевых взаимодействиях внутри биоценоза, их роль в создании и переносе вещества и энергии. Например, волки играют роль своего рода санитаров, уничтожая в первую очередь ослабленных по тем или иным причинам животных, которые не способны в силу своего состояния оказать волкам должного сопротивления. Поэтому полное уничтожение волков в пределах того или иного региона может привести к деградации популяций лосей, кабанов и прочих животных, являющихся составляющей пищевого рациона этих хищников. Наоборот, полное отсутствие контроля над численностью подобных хищников может привести к существенному сокращению популяций ценных охотничьих видов и возникновению таким образом значительного экономического ущерба. Все вышесказанное доказывает, что оценка величины экологоэкономического ущерба окружающей среде является одной из самый сложных задач в природопользовании.

Для оценки величины эколого-экономического ущерба окружающей среде под руководством Министерства природных ресурсов и экологии РФ были разработаны и используются методики, позволяющие рассчитать размер ущерба по отдельным компонентам окружающей среды, а именно, для атмосферного воздуха, воды, почв, растительного и животного мира, а также ущерба, сопряженного с конкретными экологическим происшествиями, например с разливами нефти на магистральных нефтепроводах.

Рассмотрим в качестве примера Временную методику определения предотвращенного экологического ущерба (У, руб.), утвержденную Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды в 1999 г. Эта методика хорошо отражает основные принципы определения величины эколого-экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду. Принципы этого подхода и сейчас используются для определения величин ставок экологических платежей.

Следует отметить, что в настоящее время величину эколого-экономического ущерба оценивают с единственной целью — определить величину ставки платежа за загрязнение или другое негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, сами природопользователи оперируют в своей деятельности уже готовыми размерами ставок за тонну выбросов, тонну сбросов, тонну размещения отходов и т. д. Величины ставок разрабатываются специально уполномоченными органами государственной власти. Именно на этапе разработки и утверждения размеров ставок экологических платежей и происходит определение величины удельного эколого-экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду по вышеописанным принципам. Следовательно, ставки платежей за загрязнение и другие негативные воздействия на окружающую среду в определенной мере представляют собой величину эколого-экономического ущерба, наносимого загрязнением окружающей среды. Такая ситуация существенно упрощает ведение хозяйственной деятельности субъектами предпринимательства, так как избавляет их от необходимости вникать в тонкости методик определения вреда от прямого и косвенного воздействия их хозяйственной деятельности на окружающую среду.

В основе принципа расчета величины общего эколого-экономического ущерба лежит определение величины удельного эколого-экономического ущерба — ущерба, наносимого окружающей среде единицей массы загрязняющего вещества или единицей негативного воздействия. В качестве единицы массы загрязняющего вещества при расчете ущерба от загрязнения используется так называемая приведенная масса (М) загрязняющего вещества. Эта величина позволяет сопоставлять друг с другом вредность самых разнообразных химических соединений, поступающих в окружающую среду в результате антропогенной деятельности. Величина приведенной массы может быть определена как произведение коэффициента относительной эколого-экономической опасности вещества (К_эо) на его фактическую массу, поступившую в окружающую среду (т). Величина приведенной массы загрязняющих веществ исчисляется в так называемых приведенных тоннах.

В свою очередь, для определения коэффициента относительной эколого-экономической опасности используется величина ПДК соответствующего вещества в воде, воздухе и почве в зависимости от того, для какой из перечисленных сред оценивается эколого-экономический ущерб. При этом К^_п =-.

ПДК На следующем этапе определяют величину удельного ущерба Ууд (руб/усл. т). Это значение утверждается по регионам Российской Федерации и является справочной величиной. При определении величины удельного ущерба специально уполномоченные государственные органы руководствуются принципами, изложенными в начале текущего параграфа.

Помимо рассмотренных величин на размер исчисленного экологоэкономического ущерба от загрязнения влияют экологическая ситуация в регионе и экологическая значимость компонентов природной среды.

Этот показатель учитывается в виде так называемого коэффициента экологической ситуации и экологической значимости (К_э) и является справочной величиной. Например, для Санкт-Петербурга величина коэффициента экологической ситуации и экологической значимости по атмосферному воздуху на момент утверждения Временной методики составляла величину 1,51, а по водным объектам — 1,3. В настоящее время эти коэффициенты не используются, и информация по ним приведена лишь с целью подчеркнуть, что при определении величины стоимостной оценки негативного воздействия на окружающую среду важную роль играют географическое положение, уровень хозяйственной освоенности и плотность населения на рассматриваемой территории. Эти факторы в той или иной степени учитываются в настоящее время специально уполномоченными государственными органами при разработке ставок платежей за загрязнение и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. Например, более высокий уровень плотности населения в рассматриваемом районе прямо пропорционально влияет на размер эколого-экономического ущерба, так как загрязнение влияет в этом случае на здоровье большего количества людей и, следовательно, приводит к большему ущербу за счет увеличения заболеваемости населения.

Кроме того, в расчете величины эколого-экономического ущерба участвует коэффициент индексации (Х_и), учитывающий инфляционные процессы. Он позволяет избежать ежегодного пересмотра величин Ууд по каждому региону. В настоящее время коэффициент индексации также не используется напрямую, так как с 2016 г. при расчетах экологических платежей субъекты экономической деятельности пользуются уже готовыми утвержденными ставками экологических платежей.

Таким образом, центральное место в определении величины эколого-экономического ущерба принадлежит величине удельного ущерба, от размера которого в конечном итоге зависит общая сумма исчисленного эколого-экономического ущерба. Расчетная величина эколого-экономического ущерба от загрязнения может быть рассчитана по следующей формуле: У = т? К_эо ? У_уд • К_э? К_и (руб.).

Историческая справка Ущерб от разнообразного рода нарушений земельных ресурсов определяется несколько иначе. В этом случае методика расчета различается для случаев деградации земель, загрязнения и захламления. Для случая деградации земель в основе расчета лежит величина норматива стоимости земель (Н_с, тыс. руб/га). Эта величина определялась по справочным данным и в ценах 1996 г. составляла для Московской области 130 млн руб/га. Здесь, как и в рассмотренных выше примерах с загрязнением воздушной и водной среды, нормативная стоимость земель в настоящее время не используется природопользователями напрямую, а лишь служит для определения размеров ставок (такс) платежей, связанных с причинением ущерба в процессе землепользования, в том числе за различного рода нарушения земель.

Отдельно следует рассмотреть действующую методику определения ущерба, причиненного почвам вследствие нарушения действующего природоохранного законодательства, а также в результате природных катастроф и техногенных аварий. Напомним, что почвой называется верхний плодородный слой земли. Эта методика утверждена Приказом Минприроды России № 238 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды». Согласно Методике ущерб, причиненный почвам, складывается из трех основных составляющих: ущерб в результате загрязнения, ущерб в результате самовольного размещения отходов, а также ущерб, связанный с порчей почв в результате самовольного устройства различных покрытий, нарушения поверхности почвы и нарушения почвенного профиля при несанкционированном строительстве линейных объектов. Ущерб от загрязнения согласно данной Методике напрямую зависит от степени загрязнения (СЗ) и площади загрязненного участка (S), измеренной в квадратных метрах. Величина ущерба зависит также от глубины проникновения загрязнителя (Х_г) и категории земель, учитываемой коэффициентом (К_исх). Степень загрязнения определяется из соотношения фактического содержания загрязнителя в почве (X) к нормативному уровню (Х_н).

Таблица 4.7.

Зависимость коэффициента степени загрязненности почвы (СЗ) от величины степени загрязненности почвы ©.

Таблица 4.2

Зависимость коэффициента глубины загрязнения или порчи почвы (К_г) от глубины проникновения загрязнителя в почву.

Показатель, учитывающий то, к какой категории принадлежат загрязненные земли, максимален в случае загрязнения особоохраняемых земель и равен в этом случае К_исх = 2. Для земель водоохранных зон К_ИСХ- 2.

В итоге формула, позволяющая рассчитать размер ущерба от загрязнения почвы, выглядит следующим образом: УЩ_загр = СЗ • S • К_г? К_ИСХ х х Т (руб.). В этой формуле Т представляет собой размер таксы за загрязнение одного квадратного метра почвы, руб/м². Размеры такс содержатся в уже упоминавшемся Приказе Минприроды № 238. Например, такса за загрязнение и порчу одного квадратного метра почвы в таежной зоне составляет 500 руб., а если участок расположен на Северном Кавказе — 700 руб.

В случае несанкционированного размещения отходов размер ущерба зависит от класса опасности отходов, массы самовольно размещенных отходов (М) и категории земель. В этом случае такса исчисляется за тонну отходов каждого класса опасности. Например, при несанкционированном размещении 1 т отходов третьего класса опасности такса составляет Т = 20 тыс. руб. При этом если отходы размещены на особоохраняемых землях, то, как и в случае с загрязнением, К_исх = 2. Формула расчета величины ущерба при несанкционированном размещении отходов немного проще по сравнению со случаем загрязнения: УЩ_0ТХ =.

= М-К"_СХ- Т (руб.).

Если речь идет о порче почв в результате нарушения почвенного профиля или перекрытия поверхности, то величина ущерба (УЩ_порч) определяется в зависимости от площади участка (S), глубины порчи (К_г), категории земель (К_исх) и величины таксы за порчу почвы (Т, руб/м²). Расчетная формула в этом случае принимает следующий вид: УЩ_порч = = S • К_г ? К_исх • Т (руб.). Таксы аналогичны случаю загрязнения.

Ущерб от негативного влияния на лесные насаждения, вызванного неправомерным использованием лесных ресурсов, определяется на основе действующего Постановления Правительства РФ «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства», в котором приводится методика определения размера такого ущерба. Это же Постановление устанавливает три вида такс, позволяющих определить размер ущерба как к лесным насаждениям в целом, так и к отдельным экземплярам деревьев и кустарников.

Первый вид такс устанавливается для случая, когда речь идет о неправомерной заготовке в древесных насаждениях древесины тех древесных пород, которые разрешены к заготовке. Например, незаконная вырубка деревьев согласно утвержденным таксам первого вида влечет возникновение ущерба, равного 50-кратной стоимости заготовленного объема древесины. В этом случае стоимость незаконно заготовленного объема древесины определяется на основе лесных такс за древесину «на корню». Если же незаконной вырубке подверглись деревья, не достигшие возраста рубки, то ущерб определяется по таксам, соответствующим объему древесины у взрослых деревьев данной породы, умноженным на коэффициент 10. Если незаконные действия не вызвали прекращения роста дерева, например была повреждена кора, то ущерб исчисляется исходя из 10-кратной стоимости взрослых деревьев этой породы. Таксовая стоимость древесины в этом случае определяется на основе данных Постановления Правительства РФ № 310.

Второй вид такс определяет ущерб отдельным экземплярам древесных и кустарниковых растений, заготовка которых запрещена в принципе, например краснокнижные виды. Например, на 2007 г. такса ущерба от незаконной рубки запрещенных к рубке деревьев на территории Магаданской области составляла 18 500 руб. за кубический метр заготовленной древесины.

Третий вид такс позволяет установить размер ущерба, причиненного лесам в целом из-за нарушения положений лесного законодательства. Например, незаконная заготовка живицы влечет за собой возникновение ущерба в размере 5-кратной стоимости добытой живицы. Самовольная заготовка или заготовка с использование запрещенных методов пищевых ресурсов леса влечет возникновение ущерба, равного 2-кратной стоимости заготовленных пищевых ресурсов. Если лесные участки самовольно используются для целей охоты, ведения научной деятельности и прочих не связанных с изъятием лесных ресурсов видов деятельности, то величина ущерба исчисляется как 5-кратная стоимость аренды лесного участка соответствующей площади плюс стоимость работ по приведению соответствующего участка в исходное состояние.

Если нарушения, приведшие к возникновению ущерба для лесонасаждений, были допущены на территории защитных лесов, то исчисленная величина ущерба удваивается. Если нарушения произошли на особо защитных участках лесов, то величина ущерба умножается на 3, а на территориях ООПТ — увеличивается в 5 раз.

Если ущерб возник в результате заготовки краснокнижных лекарственных растений или краснокнижных пищевых ресурсов леса, то величина ущерба, исчисленная в соответствии с таксами Постановления № 273, увеличивается в 10 раз.

Величина ущерба, причиненного водным объектам, в настоящее время оценивается согласно действующей методике, утвержденной Приказом Минприроды России «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства». В этой Методике речь идет об оценке размера вреда, нанесенного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, например положений Водного кодекса РФ. Величина ущерба водному объекту (У, руб.) согласно этой Методике зависит от природно-климатических особенностей времени года, когда произошло незаконное загрязнение водного объекта (К_вг), от экологического состояния водного объекта (К_в), размера таксы за данный вид загрязнения (Н, тыс. руб/т), массы незаконно сброшенного в водный объект загрязнителя (М, т), интенсивности воздействия вредных веществ (К_из). Наибольшее значение коэффициента, учитывающего время года, соответствует трем весенним месяцам и составляет величину К_вг = 1,25. Коэффициент, учитывающий экологические факторы (К_в), максимален для озера Байкал и составляет величину К_в = 2,8. Размер такс определяется величиной ПДК. Например, если ПДК незаконно сбрасываемого вещества лежит в диапазоне от 5 до 39,9 мг/дм³, то размер таксы составит 10 тыс. руб/т. Интенсивность негативного воздействия определяется в зависимости от кратности превышения фактической концентрации загрязнителя в точке сброса над фоновым уровнем концентрации загрязнителя в водоеме. Так, например, если фоновая концентрация загрязнителя превышена боле чем в 5 раз, то значение коэффициента К_из= 50. Кроме того, в расчете используется коэффициент индексации (К_ин), учитывающий рост цен с момента утверждения размера такс. В этих обозначениях расчетная формула определения эколого-экономического ущерба, связанного с загрязнением водного объекта определенным загрязнителем, имеет следующий вид: У = К_вг. К_в ? К_ин • Н? М? К_из (тыс. руб.). Если в водный объект незаконно сбрасывается сразу несколько загрязнителей, то ущерб рассчитывается отдельно по каждому виду загрязняющего вещества, после чего все ущербы суммируются. Данная методика также позволяет определить размер эколого-экономического ущерба, связанного с авариями на водных объектах, со сбросами стоков с судов и прочих плавсредств, со сбросом мусора, с захоронением в водных объектах отходов производства и потребления, ущерба, возникающего при осуществлении сплава древесины запрещенными способами, и для многих других случаев. В каждом случае приводятся методики и расчетные формулы для определения размера эколого-экономического ущерба.

Примером методики, позволяющей оценить размер эколого-экономического ущерба сразу по трем компонентам окружающей среды — земли, воды и атмосферы, — является Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утвержденная в 1995 г. Она позволяет определить количества нефтепродуктов, попавших в воду, воздух и почву в ходе неконтролируемого разлива нефтепродуктов. С ее помощью можно оценить площадь загрязненной территории и акватории и на основе этих данных рассчитать размер ущерба, нанесенного окружающей природной среде.