Механизмы мониторинга и поощрения прав человека в Европейском Союзе

ЕС проводит активную политику в области прав человека, эффективность которой призваны обеспечить в том числе специально созданные для этого структуры^[1].

1 марта 2007 г. было учреждено Агентство ЕС по основным правам — консультативный орган, призванный способствовать реализации общеевропейского принципа уважения прав и свобод человека на территории государств — членов ЕС (Директива Совета ЕС от 15 февраля 2007 г. № 168/2007)^[2]. Агентство заменило прекративший свое существование Европейский центр мониторинга проявлений расизма и ксенофобии.

Структурно Агентство состоит из:

• • управляющего органа, в состав которого входят по одному независимому представителю от каждого государства — члена ЕС, имеющему должное представление об основных правах человека и опыт в сфере управления, один представитель от Совета Европы и два — от Европейской комиссии;
• • исполнительного совета, включающего Председателя и заместителей Председателя Управляющего органа, двух других членов Управляющего органа и одного из двух представителей Европейской комиссии. Исполнительный совет готовит проекты решений Управляющего органа;
• • научного комитета, состоящего из 11 высококвалифицированных независимых специалистов, обеспечивающих научный подход к обеспечению качества работы Агентства;
• • директората, возглавляемого Директором, который отвечает за выполнение задач, возложенных на Агентство, а также подбирает персонал.

В структуру Агентства также входят следующие департаменты:

• — свобод и правосудия: фокусируется на доступе к правосудию; убежище, миграции и границах; и информационное общество, конфиденциальность и защиту данных;
• — равенства и прав граждан: принцип равенства и недискриминации; расизм; и права ребенка;
• — консультативный: отвечает за подготовку научно обоснованных рекомендаций в рамках деятельности Агентства по сотрудничеству, взаимодействию и консультированию;
• — административный отдел: обеспечивает функционирование Агентства;
• — человеческие ресурсы и отдел планирования, который обеспечивает высочайшие стандарты по управлению и развитию человеческих ресурсов Агентства.

Задачи Агентства сводятся к двум основным:

• — оказание помощи, в том числе консультативной, по вопросам соблюдения прав человека, органам, институтам и государствам — членам ЕС, применяющим право ЕС;
• — сбор и анализ информации об уровне обеспечения и защиты прав человека в государствах — членах ЕС с последующей разработкой предложений, рекомендаций, методов и средств совершенствования права ЕС по вопросам поощрения и защиты прав человека.

В компетенцию Агентства не входит рассмотрение индивидуальных или межгосударственных жалоб. Агентство ежегодно публикует доклад о правах человека в ЕС, основанный на собранной информации^[3].

В своей деятельности Агентство руководствуется, прежде всего, ст. 2 Договора о ЕС, Хартией, судебной практикой Суда ЕС, а также учитывает положения ЕКПЧ в совокупности с правовыми позициями ЕСПЧ. Юрисдикция Агентства строго ограничена территорией государств — членов ЕС. Это подчеркивается, в частности, в Соглашении о взаимодействии Агентства ЕС по основным правам и Советом Европы 2008 г.^[4]

Деятельность Агентства, направленная на решение поставленных задач, многогранна и включает, среди прочего, предоставление органам и институтам ЕС информации правозащитной направленности, важной для принятия решений по вопросам, связанным с правами и свободами человека, мониторинг уровня защиты отдельных прав человека и прав человека конкретных категорий населения на пространстве ЕС, аккумулирование позитивного опыта поощрения и защиты прав человека, проведение глобальных исследований (large-scale surveys).

Начиная с 2010 г. Агентство ежегодно проводит конференцию по правам человека. План деятельности Агентства, его цели и задачи на каждый последующий год регламентированы в Ежегодной рабочей программе, принимаемой Агентством.

Программа традиционно включает четыре основных раздела: обзор деятельности Агентства в соответствии с предоставленным ему мандатом; перечень основных направлений работы Агентства на следующих год; темы, приоритетные для Агентства; одногодичные и многолетние проекты, которые Агентство намерено реализовать. По итогам каждого года Агентство составляет отчет, отражающий результаты его работы за истекший период времени, а также тематические отчеты.

Ежегодные программы Агентства разрабатываются в соответствии с пятилетней программой действий. Текущая программа охватывает период с 2013 по 2017 гг.

На сайте Агентств размещена специальная поисковая система по правам человека — Charterpedia — онлайн-инструмент, который позволяет пользователям получать доступ к информации о фундаментальных правах в ЕС и государствах — членах ЕС, а также практике Суда ЕС, но делам о защите прав человека. Система была создана Комитетом по гражданским свободам Европейского парламента и в 2008 г. передана Агентству. В основе системы — Хартия Европейского Союза об основных правах.

Агентство ЕС по основным правам тесно взаимодействует с ООН, прежде всего, с Управлением Верховного комиссара по правам человека ООН (приоритетные сферы: индикаторы прав человека; убежище и миграция; права инвалидов), а также специальными учреждениями ООН (ЮНИСЕФ, МОТ и др.).

Агентство сотрудничает с СЕ на основании соглашения между Агентством и СЕ. Преимущественно сотрудничество осуществляется с ПАСЕ, ЕСПЧ, Комиссаром СЕ по правам человека, Генеральным директоратом по правам человека и верховенству права и Генеральным директоратом по демократии.

В июле 2012 г. в состав Руководящего органа и Исполнительного органа Агентства вошел представитель СЕ, обладающий правом участвовать в принятии решений Исполнительным органом.

Сотрудничество Агентства и Комиссара строятся на принципе взаимодополнения. В целях обеспечения единообразного и максимально эффективного использования имеющихся информационных ресурсов Агентство и Комиссар должны на регулярной основе проводить консультации для координации своей деятельности. Взаимодействие с ЕСПЧ осуществляется в форме совместной разработки справочников по отдельным тематическим вопросам: например, справочник по теме убежище, границы и иммиграция.

Партнером Агентства является ОБСЕ в лице Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), с которым осуществляется совместная работа по вопросу защиты прав цыган и противодействия преступлениям на почве ненависти, и Комитет по человеческому измерению Постоянного совета ОБСЕ.

Агентство также реализует отдельные проекты с Международным центром по развитию миграционной политики и Международной организацией по миграции.

В 2001 г. была учреждена должность Европейского инспектора по защите данных (European Data Protection Supervisor), чья деятельность направлена на обеспечение соблюдения принципа защиты персональных данных и уважения права на неприкосновенность частной жизни в работе органов и институтов ЕС. Согласно Регламенту (ЕС) № 45/2001 Европейский инспектор по защите данных осуществляет:

• 1) мониторинг процедуры обработки персональных данных органами и институтами ЕС и ее оценку на предмет соблюдения требованиям о защите персональных данных. Надзорные функции Инспектора достаточно диверсифицированы: от проверки конкретных операций по обработке данных, представляющих угрозу с точки зрения соблюдения принципа защиты персональных данных, до рассмотрения жалоб лиц, чьи персональные данные используются органами и институтами ЕС, и проведения расследований по ним. Инспектор может провести проверку и расследование и, но собственной инициативе, используя право беспрепятственного доступа к информационным ресурсам ЕС, содержащим персональные данные. Инспектор вправе дать рекомендации относительного того, как следует использовать персональные данные. В случае выявления нарушений со стороны органов и институтов ЕС Инспектор может передать дело на рассмотрение Суда ЕС;
• 2) консультирование Европейской комиссии, Европейского парламента и Совета по политическим, правовым и иным вопросам, затрагивающим вопросы защиты персональных данных и соблюдения принципа неприкосновенности частной жизни;
• 3) сотрудничество с широким кругом органов сходной компетенции для обеспечения согласованности действий по защите персональных данных в Европе.

Кроме того, Инспектор может рассматривать жалобы. Жалоба может быть подана лицом, полагающим, что его права были нарушены органами и институтами ЕС, которые обладали информацией о нем. Сотрудники этих институтов и органов могут подать жалобу, минуя официальные каналы. Для подачи жалобы нужно заполнить формуляр. Это можно сделать и в электронном виде. К жалобе желательно приложить любые доказательства, свидетельствующие о нарушении прав заявителя (переписку по электронной почте и т. д.). Инспектор занимается только жалобами на действия органов и институтов ЕС и не является апелляционной инстанцией для обжалования решений по защите персональных данных компетентных национальных органов государств. Жалоба может относиться только к обработке персональных данных. Инспектор не рассматривает дела, связанные с общим плохим управлением, изменением содержания документов, которое не устраивает заявителя или предоставлением финансовой компенсации за понесенный ущерб. В частности, жалобы с просьбой пересмотреть или аннулировать отдельные решения органов управления ЕС, не связанные с обработкой персональных данных, не приемлемы. В таких случаях необходимо обращаться либо к Европейскому омбудсману или в Суд ЕС. Заявителям рекомендуется обращаться к Инспектору только после обращения к контроллеру и (или) директору по защите данных соответствующего института или органа. Вместе с тем в случае необходимости жалоба может быть подана Инспектору сразу. Заявитель может подать жалобу только о предполагаемом нарушении его собственных прав, касающихся защиты его собственных персональных данных. Только сотрудники ЕС могут жаловаться на предполагаемое нарушение прав при обработке данных независимо от того, являются ли они пострадавшими или нет. Жалоба рассматривается конфиденциально, однако может быть затребована дополнительная информация. Прежде всего, каждая жалоба рассматривается на предмет ее соответствия определенным условиям для проведения дальнейшего расследования, в том числе имеются ли достаточные основания для расследования. Если жалоба признана приемлемой, Инспектор проводит расследование в объеме, который сочтет целесообразным. Решение направляется заявителю, а также контролеру, который отвечает за обработку данных соответствующего органа/ института. Надзорные полномочия Инспектора широки: начиная от простого предоставления консультаций контролера через предупреждение или предостережение (ст. 47 Регламента (ЕС) № 45/2001) до наложения запрета на обработку данных или передачу дела в Суд ЕС.

На всех этапах работы с жалобой Инспектор строго соблюдает принципы соразмерности и разумности. Руководствуясь принципами прозрачности и недискриминации, Инспектор принимает соответствующие меры с учетом:

• — характера и тяжести предполагаемого нарушения правил защиты данных;
• — существенности ущерба, которые был или может быть причинен лицу в результате нарушения;
• — потенциальной важности дела, а также в связи с другими общественными и (или) частными интересами;
• — вероятности установления факта нарушения.
• — точной даты события, любого поведения, которое имело или больше не имеет эффекта, прекращения этого эффекта или надлежащих гарантий его прекращения.

На начальном этапе Инспектор будет проверять, имеются ли достаточные основания для расследования. Жалоба, содержащая факты, которые являются явно незначительными или расследование которых потребует непропорционально больших усилий, не будет рассматриваться дальше. Первичное рассмотрение включает также анализ того, какие существуют другие варианты решения вопроса либо заявителем, либо Инспектором. В случае существования таких средств заявитель о них информируется. Если в течение шести месяцев со дня получения жалобы от Инспектора нет ответа, жалоба считается отклоненной в соответствии со ст. 34 (3) Правил процедуры Инспектора.

В целях обеспечения единообразного подхода к жалобам, касающимся защиты данных, и чтобы избежать ненужного дублирования, Европейский омбудсмен и Инспектор подписали Меморандум о взаимопонимании. Среди прочего Меморандум предусматривает, что жалоба, по которой велась проверка одним органом, не будет рассматриваться вторым, если только не будут представлены новые факты.

Любая заинтересованная сторона может потребовать пересмотра решения Инспектора в течение одного месяца с даты его принятия. Заинтересованные стороны могут также обратиться непосредственно в Суд.

Европейский инспектор, а также его помощник избираются совместным решением Европейского парламента и Совета сроком на пять лет. Результаты деятельности Инспектора отражены в ежегодных отчетах.

Выступления Инспектора и его помощника публикуются в форме докладов и статей. Дополнительным источником информации о деятельности Инспектора и правах человека служат информационные брошюры.

ЕС способствует поощрению и защите прав человека, а также продвижению демократии не только в государствах — членах ЕС, но и за пределами их территории. Совместно с третьими странами в рамках политического диалога ЕС проводит консультации и реализует многочисленные программы сотрудничества, оказывает техническую и финансовую помощь. Например, консультации ЕС с Россией регулярно проводятся с 2005 г. дважды в год.

В 1994 г. по инициативе Европейского парламента была разработана специальная программа ЕС, осуществляющая финансирование проектов, направленных на продвижение прав человека и развитие демократии в мире — Европейская инициатива в области демократии и прав человека. В декабре 2006 г. она получила новое название — Европейский инструмент содействия демократии и правам человека. К основным целям программы относятся:

• • повышение уважения к правам и свободам человека в странах и регионах, где существует наибольший риск их нарушения;
• • укрепление роли гражданского общества в продвижении прав человека и демократических реформ, в развитии участия в политической жизни, а также предотвращении конфликтов;
• • содействие в реализации мер в таких сферах, как диалог по вопросам поощрения и защиты прав человека; деятельность правозащитников; отмена смертной казни; борьба с применением пыток; дети в вооруженных конфликтах и насилие в отношении женщин;
• • поддержка и укрепление международной и региональной систем защиты прав человека, правосудия, верховенства закона и развития демократии;
• • формирование доверия и укрепление веры в надежность и прозрачность демократических избирательных процессов, в частности, путем их мониторинга.

В 1997 г. программа начала работать в России, предоставив поддержку более чем 250 проектам.

Деятельность Европейского инструмента содействия демократии и правам человека осуществляется по четырем приоритетным направлениям:

• 1) укрепление демократии, должного управления (good governance) и верховенства закона (например, поддержание политического плюрализма и свободы СМИ);
• 2) отмена смертной казни в государствах, национальное законодательство которых по-прежнему предусматривает такую меру наказания;
• 3) борьба с пытками с помощью превентивных мер (например, обучение сотрудников полиции и образование) и репрессивные меры (создание международных трибуналов и уголовных судов);
• 4) борьба с расизмом и дискриминацией путем обеспечения уважения к политическим и гражданским правам человека.

Программа также финансирует проекты по обеспечению гендерного равенства и защиты детей, оказывает содействие взаимодействию между ЕС и другими организациями, занимающимися защитой прав человека, например, ООН, Международным комитетом Красного Креста, СЕ и ОБСЕ.

В 1987 г. Советом ЕС была создана Рабочая группа по правам человека (СОНОМ) для того, чтобы осуществлять внешние связи ЕС по вопросам прав человека и оказывать поддержку ЕС при принятии решений правозащитной направленности.

Основная задача СОНОМ — содействие развитию и всемирной реализации политики ЕС в области прав человека и демократии, в том числе принципов ЕС в сфере прав человека и диалога о правах человека и консультаций с третьими странами. В частности, СОНОМ помогает в определении стратегических приоритетов ЕС и координации позиций ЕС и государств — членов ЕС по конкретным тематическим или географическим вопросам на многосторонних форумах по правам человека, в частности с участием Генеральной Ассамблеи ООН (Третий комитет) и Совета ООН по нравам человека.

Деятельность ЕС в области прав человека охватывает широкий спектр тематических вопросов, в том числе защиту прав детей, женщин, лиц с ограниченными возможностями, борьбу с применением пыток, смертной казни, противодействие дискриминации, расизму и различным формам нетерпимости.

• [1] Алисиевич Е. С. Международные организации и защита прав человека // Право международных организаций: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. А. X. Абашидзе., 2014. С. 412.
• [2] Council Regulation (ЕС) № 168/207 of 15 February 2007 establishing a European UnionAgency for Fundamental Rights.
• [3] Алисиевич Е. С. Защита прав и свобод человека по праву Европейского Союза // ПравоЕвропейского Союза: учебник для вузов / под ред. Л. Я. Капустина., 2013. С. 102.
• [4] См.: Соглашение о взаимодействии Агентства Европейского Союза по основным правам и Советом Европы 2008 г.