Современные модели государственного управления

Государственное управление — не застывшее, а постоянно развивающееся социальное явление. Его модели и научные парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются. Кризисы, кстати, — нс последний из стимулирующих факторов новаторства и инновационного поиска в управлении.

В отечественной и зарубежной научной литературе представлено немало теоретически возможных и апробированных на практике моделей государственного управления. Многие из них прошли практические испытания в условиях разных кризисных ситуаций, продемонстрировали свою жизненную силу. Другие, наоборот, испытание временем не выдержали.

Представим модели, получившие широкое распространение в современной практике.

• 1. Классическая модель государственного управления, соответствующая принципам рациональной бюрократии М. Вебера, к которой следует стремиться при создании организационной структуры самого разного профиля и вида деятельности. В основу такой модели положены принципы иерархичности; императивности; стандартизации управленческих процедур; строгой исполнительской дисциплины; неперсонифицированности служебных отношений; персональной ответственности за качество принимаемых решений; минимальности государственного присутствия в системе экономического и социального регулирования; разделения политики и управления, внепартийное™ и политической нейтральности аппарата государственного администрирования. Слабости классической модели — консерватизм, неразворотливое™, окостенелость аппарата, расточительность в использовании социальных, прежде всего бюджетных, ресурсов.
• 2. Социалистическая модель государственного управления в форме государственного управления на основе ценностей и принципов советской власти, государства народной демократии, «социализма с китайским лицом», северокорейского авторитаризма. Социалистическая модель выступала в качестве политического инструмента реализации власти диктатуры пролетариата в форме советов депутатов трудящихся. Цель — построение общества всеобщего равенства и социальной справедливости, общества без частной собственности, антагонистической классовой борьбы и эксплуатации. Обязательное условие — руководящая и направляющая роль коммунистической партии. Управление организовывалось в координатной системе демократического централизма, господства государственной собственности на средства производства, монополии марксистско-ленинской идеологии, тотального политического контроля, декларативности общественного самоуправления. Принципы политического, экономического и идеологического плюрализма, разделения власти и парламентаризма не признавались, квалифицировались как признаки буржуазного эксплуататорского государственного устройства. Ведущую роль играли государственные органы и структуры партийного аппарата, осуществляющие всеобъемлющее руководство политической, экономической и социальнокультурной сферами. Кадровые вопросы решаются на основе принципов классовости и номенклатурное™.
• 3. Модель «хорошего правительства». Сущностная характеристика этой модели подразумевает управление умелое, искусное, полезное и доброкачественное. Это управление на основе научно выверенной стратегии, с разделением полномочий и эффективной системой интерактивного управления. Базис — конструктивная доверительность в отношениях с населением, сервисный подход и оказание качественных публичных услуг. Основные принципы: социальный диалог; верховенство права и морали; публичный интерес — источник и результат диалога власти с общественностью; базис принятия управленческих решений — демократический консенсус и прозрачность; подотчетность всех субъектов, причастных к публичному управлению. Главный постулат — каждый гражданин и каждая организация обладает гарантированным правом на то, что его проблема будет решена беспристрастно, качественно и в разумные сроки.
• 4. «Сетевая модель» управления в форме так называемого управления без правительства — системность государственных и негосударственных образований, которые взаимодействуют между собой на базе определенной ресурсной зависимости в целях достижения согласия, но всему периметру интересующих их государственно-политических вопросов; учитывает не только и не столько официальные, сколько латентные отношения, в условиях которых центральной фигурой становится не институт, а конкретный субъект управления.
• 5. «Институциональная модель» государственного управления — государственное управление основано на нормах, ценностях и институтах, обеспечивающих прочность совместного общежития на принципах общественной безопасности и защиты граждан от злоупотреблений со стороны чиновничества, силовых структур и узкого круга привилегированных социальных групп.
• 6. «Корпоративистская модель» государственного управления — управление в режиме реализации государственной власти в условиях свободной конкуренции нескольких элитных групп с широким коллегиальным представительством разных политических сил и социальных интересов в парламенте и правительстве.
• 7. «Модель государства-супермаркета» — главная функция государства в этом случае трактуется как предоставление качественных публичных услуг населению. Граждане для государства — не столько партнеры и не первоисточник власти, а прежде всего клиент, пользователь и потребитель публичного продукта. Во многих западных демократиях основы такой государственности закреплены в специальной «Хартии граждан» (Великобритания), «Хартии государственных служащих» (Италия), «Хартии клиентов» (Бельгия). Внедрение стандартов публичных услуг вместе с утвержденной системой показателей и инструментарием измерения качества услуг — важнейший элемент конституционных прав граждан.
• 8. «Националистическая модель» государственного управления в режиме реализации идеологии национализма, великодержавного шовинизма, фашизма и бандеровщины. Классический пример — итальянский фашизм, немецкий национал-социализм, испанский фалангизм, бразильский интегрализм, фашистская диктатура в Португалии, чилийский режим военной хунты, правление во главе с лидерами националистических группировок на Украине.

Отличительные характеристики такого управления — сочетание социалдарвинизма, иррационализма, мистицизма, синдикализма, расизма и антикоммунизма, защита интересов монополистического капитала, национальной и международной финансовой олигархии, признание на словах, но отрицание на практике любых, даже самых разумных принципов демократии, либерализма и правовой законности. Как следствие — экстремизм в политике, использование насилия и террора, попрание элементарных прав и свобод человека и гражданина, милитаризм, агрессивность внешней политики. Принципы внутренней и внешней политики — отождествление нации и национального государства, тоталитаризм, абсолютизация политической воли и репрессивной силы, полное подчинение человека государству и безусловная лояльность низов правящему режиму, цинизм, отрицание всяких моральных табу, ложь и фальсификации.

Естественно, что проявляется все это в разных исторических условиях и в разных странах по-разному. Главный вызов, например, для нынешнего украинского государства — подогреваемая националистическими и русофобскими проявлениями политическая конфликтность с огромной степенью риска масштабной гражданской войны, вооруженных столкновений с другими государствами и утери государственной идентичности.

Сложившаяся на Украине система государственного управления — порождение целого ряда застаревших и современных политических, социально-экономических и управленческих кризисных проблем: глубоко спрятанных исторических корней национализма и русофобии; практики произвольной корректировки конституционных норм в зависимости от текущей политической конъюнктуры; чрезмерной централизации власти и отсутствия реальной самостоятельности территориальных властей в решении проблем местного значения; несбалансированности по объемам, несогласованности по полномочиям и разрегулированное™ конкретных механизмов управления; фашистско-экстремистского характера государственной идеологии; дисфункциональное™ процедур формирования системы исполнительной власти и многого другого.

Ничего принципиально не изменил подписанный летом 2006 г. «Универсал национального единства» — своего рода политический договор о консенсусном сотрудничестве политических сил. Подавить майданный дух и разрушающий потенциал националистического и политического экстремизма не удалось. Первопричина — низкая профессиональная и нравственная культура участников политического процесса, запредельная зависимость от западных «доброжелателей», разрушение экономического потенциала, русофобия, силовые методы решения проблем. Откровенную беспомощность по многим принципиальным вопросам будущего страны демонстрирует судебная система, в том числе Конституционный суд. Рациональность, демократизм, социальная справедливость, управленческий профессионализм, экономическая эффективность, европейский выбор лишь декларируются. На практике все ровно наоборот.

9. «Модель глобального управления» — регулирование в форме политического, финансово-экономического и идеологического пропагандистского воздействия на общественные отношения, общественное сознание и международные процессы в общемировом масштабе. По Э. Форету, глобализация — это «форма существования долгосрочного процесса объединения людей и процесс преобразования общества в планетарном масштабе»¹ формирования «мегаобщества».

Ученые доказывают, что по мере развития процессов глобализации все четче просматриваются «трансформации традиционных правительственных структур в направлении централизации в общемировом масштабе»^[1][2]. Концепт глобального регулирования приходит на смену тем международным институтам, которые сложились в результате послевоенных международных договоренностей ялтинско-потсдамского формата и уже не в состоянии адекватно реагировать на вызовы времени.

Вызовы же эти весьма существенны: возросшая политическая, ресурсная и технологическая взаимозависимость государств; интернационализация общественного бытия; новые информационные технологии и формирование единого информационного пространства; унификация характера человеческих потребностей и образа жизни на основе определенного набора общечеловеческих ценностей; усиливающееся взаимодействие материальных и духовных культур; беспрецедентный рост народонаселения и массовые миграционные процессы; загрязнение, оскудение и разрушение окружающей среды, нарастающая опасность экологических и гуманитарных катастроф; международный терроризм, активизация международных преступных сообществ.

Да и движущие силы глобализации достаточно мощны — научно-технический прогресс, телекоммуникационные сети мирового масштаба, концентрация капитала и международная рыночная конкуренция, рассеивание производства, глобализация финансов, духовно-культурное взаимообогащение, демографические и миграционные процессы, усиливающиеся организационные структуры. Основа мощи этих сил — укрепление позиций глобального рынка, формирование международной регулятивно-правовой системы, внедрение в практику общих стандартов государственного управления, парламентаризма и правосудия.

Все это по отдельности и вместе взятое не только существенно меняет облик планеты и открывает «захватывающие горизонты социального прогресса», но и порождает немало новых проблем. Причем проблем не локального, а глобального, планетарно-системного масштаба. Имеются в виду углубляющаяся дифференциация качества и условий существования разных народов, демографические провалы, нивелировка духовнокультурного многообразия, расширение конфликтного пространства вплоть до угроз ядерной войны, потери государствами монопольного права на управление своими финансовыми потоками и «организованными силовыми структурами».

Юридическая основа глобального управления с точки зрения правового измерения — «глобальное право»¹. В официальном прочтении его принципы и нормы получили соответствующее закрепление в международных кодексах, уставах, конвенциях, глобальных многосторонних договорах, декларациях и резолюциях. Применительно к нашей стране учитывается примат международного права по отношению к нашему национальному праву. Но указанный принцип касается лишь:

• • общепризнанных принципов международного права;
• • общепризнанных норм международного права;
• • норм международных договоров и конвенций, к которым присоединилась Российская Федерация.

Свое воздействие на правовую систему конкретных государств нормы глобального права оказывают непосредственно либо косвенно: в форме имплементации^[3][4], в режиме международно-правового мониторинга, международного контроля (институционального и судебного), принуждения — децентрализованного в форме контрмер либо централизованного в форме санкций и репрессалий. Учитывается, конечно, и то, что главным источником и двигателем глобализации являются революции в науке, научно-технический и информационно-телекоммуникационный прогресс.

Цели и функции глобального управления весьма разнообразны, отражают закономерности цивилизационного развития. В интегрированном виде их можно свести к формуле «производство глобальных общественных благ общемировой значимости». Имеется в виду все то, что отдельная страна в одиночку осилить не в состоянии. Не случайно в глобализации видится один из ведущих «источников грядущего процветания, умиротворения, поднятия жизненного уровня, социальной стабильности и исчезновения стимула подчинения соседних государств»^[5].

Именно поэтому государства в режиме глобального «содействия» проводят либеральную финансово-валютную политику, обеспечивают открытость информации, совершенствуют налоговое администрирование. Хотя, конечно, хорошо понимают, что глобализация «разобщает не меньше, чем объединяет»^[6], отталкивает слабых подальше от рынка и других преимуществ международной интеграции. Свой отпечаток накладывают мессианские настроения и имперские амбиции правящих элит сильных государств. Не всегда международные механизмы срабатывают в духе справедливости и гуманизма, на основе буквы международного права — в том числе принципов, закрепленных в Уставе ООН и в Декларации о принципах международного нрава¹. А именно: неприменения силы; мирного разрешения международных споров; невмешательства во внутреннюю компетенцию государства; сотрудничества; равноправия и самоопределения народов; суверенного равенства государств; добросовестности выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом ООН.

Механизм глобального управления — совокупность институтов, принципов, стандартов, политических, правовых и нравственных норм, с помощью которых осуществляется регулирование общественных отношений и процессов глобального транснационального уровня^[7][8] в процессе преодоления традиционных границ и переход к «всемирное™». Отличается «мерцающей» мпогосубъектностыо, множественностью институтов, сложностью механизмов и нелинейностью процессов. Здесь отсутствует единая управленческая иерархия. Весьма ощутимо влияние надгосударственных связей, реализуемых как официальными, так и неформальными международными структурами — организациями международного регулирования, мультинациональными компаниями, международными профессиональными союзами, всемирными и региональными фондами развития, специальными радиостанциями, телекомпаниями и интернет-сетями.

Особая роль принадлежит военным блокам и транснациональным корпорациям. Все они, будучи соответствующим образом вмонтированными в механизм глобального взаимодействия, «энергично прокладывают путь к регулированию деловой жизни»^[9], определяют направления инвестиционных потоков, вырабатывают универсальные правила игры, регулируют трудовую миграцию, определяют стратегию борьбы с коррупцией, организуют обмен управленческой информацией. Не остаются в стороне и технологии «оранжевых революций», односторонних санкций и всевозможных акций гибридного характера — гибридной войны (технологии, сочетающие в себе военную угрозу, тайные поставки вооружения, политический и финансово-экономический шантаж, дипломатическое лицемерие, манипуляции в СМИ).

Инструментарий управляющего влияния на глобальном уровне достаточно разнообразен, хотя окончательно он пока не сформировался. Учитываются и возможные сценарии будущего глобального развития: сценарий «поддерживающей глобализации» — модель, стимулирующая экономический рост и либерализацию экономических отношений, справедливое распределение, смягчение демографических и ресурсных проблем; сценарий «пагубной глобализации» — модель резкой межстрановой и межцивилизационной дифференциации, социальных, экономических и политических кризисов и межгосударственных конфликтов; сценарий «регионального соревнования» — модель приоритетности региональных рынков в сравнении с рынком глобальным, обострения межрегиональной конкуренции; сценарий «постоднополярного мира» — модель обострения противоречий между Западом и Востоком, между США и Европой; модель кризисов национальных экономик и властно-управленческих систем¹.

10. Модель «нового государственного менеджмента» (New Public Management — NPM) квалифицирует государство не только как властную силу и поставщика общественных благ, но и исходит из того, что государство призвано сделать управление социально эффективным и оптимально затратным^[10][11].

Ряд идей АРМ реализованы сейчас в нашей стране: введен институт президентства, сформировано конституционное судопроизводство, достаточно успешно функционирует четырехуровневая система исполнительной власти «правительство — министерство — служба — агентство»; укрупнены структуры президентской вертикали — базовой структурной единицей стал федеральный округ во главе с полномочными представителями Президента РФ; оптимизированы властные полномочия исполнительной власти федеральной, региональной и местной компетенции; постепенно сокращаются численный состав и бюджетные расходы на содержание аппарата государственного администрирования. В повседневную практику вошли современные информационные технологии, утверждены новые административные и должностные регламенты. Широкое применение получают различные формы государственно-частного партнерства. Для придания большей гибкости управлению в ряде западных государств создаются полуавтономные независимые административные структуры сетевого характера, основное предназначение которых — решение инновационных задач, реализация которых затруднена в политико-технологических рамках традиционных структур исполнительной власти. Во Франции, к примеру, это Управление финансовыми рынками (AAI), в Великобритании — Квазиавтономная неправительственная организация (QUANGO), в США — сеть административных структур системы Независимых агентств и корпораций. В России примерно таким статусом обладают Общероссийский народный фронт и Всероссийское общество «Знание».

Стратегический замысел реформаторских идей под флагом NPM:

• • преодоление ограниченности модели рациональной бюрократии как «не вполне соответствующей потребностям постиндустриального информационного общества»;
• • переориентация управления с процедуры на реальный качественный результат;
• • формирование рыночно гибкого, социально справедливого государственного сектора.

Главная ценность государства в этом случае заключается в том, что власть в условиях нового государственного управления превращается в мегакориорацию, приоритеты которой — права человека и свобода личности, социально ориентированная рыночная экономика, взаимовыгодное взаимодействие государственных структур с бизнесом, политический и идеологический плюрализм, социальная эффективность, компактность аппарата управления и его малозатратность. Поэтому предполагается постоянный внешний и внутренний мониторинг результатов управления, использование технологии систематического сравнительного анализа успехов и причин неудач, управление «по целям и качеству», жесткий бюджетно-финансовый контроль.

Преимущества «нового государственного менеджмента»:

• • политическая нейтральность, совместимость с любой демократической политической системой;
• • децентрализация публичного администрирования, вовлечение в процесс управления широкой общественности, повышение роли местного самоуправления и «самоуправляющихся креативных ассоциаций»;
• • институционализация политической роли бюрократии в реализации корпоративных интересов, приоритетность инновационных целей и задач, а не устаревших бюрократических правил;
• • оптимизация и удешевление администрации, переход от бюрократического стиля к применению современных кадровых и информационных технологий;
• • возможность широкого использования в государственном управлении рыночных и корпоративных механизмов, привнесение в государственный сектор тендерных процедур, конкурсных и контрактных отношений;
• • передача в режиме аутсорсинга избыточных функций частному и общественному секторам;
• • оплата труда управленцев всех уровней в соответствии с их личными заслугами и качеством персональных служебных достижений;
• • широкое использование информационно-коммуникационных технологий «электронного правительства», поиск рациональных методов обработки, хранения и использования управленческой информации.

Для того чтобы определить результат управления и оценить полученный эффект, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы. И такими инструментами современное общество обладает. Есть они и в Российской Федерации.

В мировой практике используется немало методик замера эффективности государственного управления. Наиболее широкое применение получили методики «Интегральный показатель качества государственного управления» (GRICS), «Индекс конкурентоспособности страны» (GC7), «Индекс развитости человеческого потенциала» (HDI), «Индекс качества жизни в стране» (QLI). Довольно широк и диапазон показателей и индикаторов — политическая стабильность и отсутствие насилия, уровень доверия к властям, эффективность правительства, качество законодательства, деловой климат, уровень жизни, качество государственных услуг, контроль коррупции.

Конечно, в условиях запредельного накала информационных и экономических войн объективность указанных рейтингов нередко вызывает серьезные сомнения. Тем не менее нам следует, учитывая негативы антироссийской политики дискриминации со стороны западных государств, трезво смотреть на ситуацию, максимально объективно оценивать свои достижения, имеющиеся трудности и недостатки.

• [1] Форет Э. Что такое глобализация. Реферат Калинкиной Л. В. // Государственнаяслужба за рубежом. Глобализация: проблемы, перспективы. 2002. № 1.
• [2] Глобальные тенденции — 2015 // Глобализация: проблемы, перспективы. Государственная служба за рубежом / под ред. Г. И. Иванова. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 9.
• [3] URL: http://lib.sale/mejdunarodnoe-pravo-besplatno/122-mejdunarodnoe-pravo-ili-globalnoe.html.
• [4] В международно-правовом смысле это фактическая реализация международных обязательств страны на внутригосударственном уровне. Осуществляется в форме трансформациинорм международного права в национальные законы и подзаконные акты. См.: Российскаяюридическая энциклопедия / гл. ред. А. Я. Сухарев. М.: ИПФРА-М, 1999. С. 367—368.
• [5] Уткин Л. И. Глобализация западная // Глобалистика: энциклопедия. М.: Радуга, 2002.С. 209.
• [6] Кравченко С. А. Социологический толковый русско-английский словарь. М.: Изд-воМ ГИ М О — У и и вере итет, 2013. С. 135.
• [7] Принята XXV сессией Генеральной Ассамблеи ООН 24 октября 1970 г.
• [8] См.: Глобальное управление: возможности и риски / под ред. В. Г. Барановского, Н. И. Ивановой. М.: ИМЭМО РАН, 2015. С. 7.
• [9] Чикан А. Глобализация и координация экономической деятельности // Реферативныйбюллетень. 2002. № 1.
• [10] См.: Global Trends 2015: A Dialogue about the Future with Nongovernment Experts /National Intelligence Council USA. URL: http://fas.org/irp/cia/product/globaltrends2015.
• [11] См.: Сморгупов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции Governance // Полис. 2003. № 4.С. 50−58.