Территориальное планирование и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов

Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов происходят из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы ветречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Исследователи отмечают высокий уровень градостроительства древних поселений Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также коренных жителей Америки^[1].

Начало планировки городов в России было положено в Петербурге, заложенном в 1703 г. Петром I. Жалованной грамотой городам, изданной при Екатерине II в 1785 г., обязанность составлять планы была возложена на все города Российской империи.

С середины XIX в. в России и европейских государствах начинает формироваться современная практика городского территориального планирования. Однако заложенные в России в период проведения реформ 1861 — 1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению некоторых авторов, причина этого заключается в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в Российской Федерации не было полноценных законов по организации территории и градостроительству^[2].

Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений правообладателей земельных участков. Данные попытки были предприняты в Законе РФ от 14.07.1992 № 3295−1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», а впоследствии в ГрК РФ 1998 г., градостроительных уставах (кодексах) и законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах.

В современной России ГрК РФ определяет четкую последовательность разработки градостроительной документации, выделяя стадии территориального планирования (гл. 3), градостроительного зонирования (гл. 4) и планировки территории (гл. 5). Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 ГрК РФ).

В самом общем виде следует отметить, что в данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа — генеральные планы.

При разработке документов территориального планирования всех уровней обязательно учитываются положения федеральных (региональных, муниципальных) планов и программ (например, при подготовке схемы территориального планирования Российской Федерации учитываются положения Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р). Кроме того, при фиксации в документах территориального планирования различных публичных объектов обязательно учитываются возможности соответствующего бюджета по реализации намеченных планов и задач. В документах территориального планирования в обязательном порядке фиксируются не все, а только некоторые планы органов публичной власти по размещению необходимых (для Российской Федерации, субъекта РФ, муниципалитета) публичных объектов. Например, в схеме территориального планирования Российской Федерации отражаются материалы федеральных планов и программ в сфере:

• — федерального транспорта (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, автомобильный трубопроводный транспорт);
• — обороны страны и безопасности государства;
• — в сфере энергетики;
• — в сфере высшего профессионального образования;
• — в сфере здравоохранения.

Эго означает, что руководствуясь экономическими, демографическими, социальными и иными соображениями, Российская Федерация в будущем предполагает строительство различных объектов федерального значения (транспорта, обороны и т. д.) в различных субъектах РФ. Как уже отмечалось выше, эти объекты фиксируются на специальной карте (схеме), и под их строительство в федеральном бюджете на определенный год закладываются необходимые средства.

К схемам территориального планирования Российской Федерации прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Указанные карты составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования Российской Федерации.

Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт отображают:

• 1) местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области;
• 2) границы субъектов РФ, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области;
• 3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения.

Каждый субъект РФ получает свой фрагмент федеральной схемы, где отображено местоположение федеральных объектов и сроки их строительства. Руководствуясь экономическими, политическими, экологическими и иными соображениями, субъект РФ фиксирует на своей региональной схеме рядом с федеральными еще и свои региональные объекты транспорта, образования, здравоохранения и т. д., которые ему необходимо возвести для реализаци своих региональных полномочий. Под это закладываются деньги в региональном (областном, краевом) бюджете на соответствующий год.

Необходимо отметить, что на схеме территориального планирования субъекта РФ фиксируются существующие и планируемые границы муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами Министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования.

Каждый муниципалитет получает свой фрагмент карты субъекта РФ, на котором отображено местоположение федеральных и региональных объектов, которые будут возведены на его территории. К ним он добавляет свои объекты, которые будут возведены за счет средств местного бюджета (например, школы). Этот муниципальный документ называется схема территориального планирования (для муниципального района) и генеральный план (для поселений и городских округов).

Наличие таких документов позволяет соответствующему органу власти зарезервировать часть территории под строительство названных объектов. В этом случае права граждан и юридических лиц будут ограничены, а спустя некоторое время — их участки будут изъяты у них за выкуп для государственных или муниципальных нужд. Если же в РФ, субъекте РФ или муниципалитете нет схемы территориального планирования (генерального плана), то не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения объектов федерального (регионального, местного) значения (например, для Российской Федерации мы такие объекты указали выше — транспорт, оборона и т. д.).

В этом и заключается самая тесная связь земельного и градостроительного законодательства, обусловленность одного другим. Таким образом, если, например, в городском округе отсутствует генеральный план, то соответствующий орган местного самоуправления теряет важнейшие рычаги управления имущественными отношениями на своей территории, не имеет возможности реализовывать свои обязательства перед населением в части предоставления земельных участков под строительство публичных (социальных) объектов, и возмущенное население может потребовать его отставки.

Если попытаться объяснить необходимость территориального планирования на практическом примере, то это будет выглядеть примерно так. Предположим, некий городской микрорайон был построен в 1970;е гг., и предполагалось, что число его жителей будет 100 тыс. человек. Исходя из этого, советскими архитекторами планировалось (и было построено) определенное количество школ, больниц, поликлиник, детских садов, бань, прачечных и иных социальных объектов. Когда застройщик в порядке «точечной застройки» уже в наши дни построил в гаком микрорайоне еще несколько десятков многоквартирных домов, то единственное, что его при этом интересовало, — это извлечение прибыли. В свою очередь, граждан — собственников квартир в таких домах интересовало скорейшее вселение в новое комфортабельное жилье. И на уровне интересов все, казалось бы, просто и правильно. Но очень быстро начинают выясняться парадоксальные вещи. Оказывается, детей в микрорайоне живет вдвое (или впятеро) больше, чем в состоянии принять детский сад; школа советской постройки не рассчитана на такое количество учеников; в поликлинике выстраиваются огромные очереди, поскольку число врачей и кабинетов рассчитывалось для обслуживания совсем другого количества населения и т. д. Отсюда возникает определенная социальная напряженность, обусловленная игнорированием вопросов территориального планирования.

Можно привести и другой, столь же распространенный пример. Когда в одной большой автомобильной пробке собираются сотни машин, то кто в этом виноват? Владельцы подержанных иномарок? На наш взгляд, виноват тот орган публичной власти, который заранее не предусмотрел в документах территориального планирования обводную (или иную) автомобильную магистраль, позволяющую разгрузить городские дороги.

• [1] См.: Груза И. Теория города. М., 1972. С. 13—14.
• [2] См.: Донцов Д. Г., Юшкова Н. Г. Градостроительная наука, городское управление и формирование градостроительного законодательства // Пути развития российской юридическойнауки и образования в XXI веке: сб. статей научно-практической конференции 25—26 октября 2001 г. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2002. С. 537.