Федеральные законы и другие нормативные правовые акты о правоохранительных органах

Общая характеристика нормативной правовой базы курса «Правоохранительные органы России»

В соответствии с Конституцией к ведению Российской Федерации отнесено: установление системы федеральных органов судебной власти; судоустройство; прокуратура; формирование федеральных органов судебной власти, а также федеральных органов исполнительной власти, включая правоохранительные органы (МВД России, ФСБ России и др.)^[1], Генеральной прокуратуры РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (и. «в», «г», «о» ст. 71; п. «е» ст. 83; п. «ж», «з» ч. 1 ст. 102).

Предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются: защита нрав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат (п. «б», «л» ч. 1 ст. 72 Конституции).

Приведенные положения Конституции свидетельствуют о том, что к компетенции Российской Федерации отнесены вопросы законодательства общефедеральной значимости, обеспечения организации и деятельности судов, прокуратуры, других государственных органов, изучение которых входит в предмет курса «Правоохранительные органы России». Вместе с тем важные вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Организация и деятельность государственных органов, изучаемые в рамках данного курса, регулируются множеством нормативных актов различного уровня и неодинаковой юридической силы. Эти нормативные акты могут быть классифицированы по их предмету (содержанию) и форме (видам источников).

По предмету правового регулирования можно выделить, прежде всего, универсальные нормативные акты. К их числу применительно к изучаемой сфере общественных отношений относится нормативный акт высшей юридической силы — Конституция.

К другой группе нормативных актов относятся законы, а также и иные источники права, которые посвящены организации и деятельности судов, судебной власти, прокуратуры, других правоохранительных органов. В их состав входят правовые акты: о судах и судебной власти; прокуратуре и прокурорском надзоре; об органах обеспечения общественного порядка; органах безопасности; органах расследования преступлений; таможенных органах; об органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы; о нотариате; об адвокатуре.

Согласно Конституции судебная система РФ устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Конституцией определено, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118,.

ч. 3 ст. 128). К настоящему времени высшими законодательными органами России приняты и действуют федеральные конституционные законы о Конституционном Суде, о судебной системе, об арбитражных судах, о военных судах, о судах общей юрисдикции.

Центральное место среди специальных нормативных актов о судебной власти, суде и судоустройстве занимает Закон о судебной системе (см. параграф 2.3). Он определил основные функции федеральных судов с оговоркой, что их полномочия, порядок образования и деятельности определяются федеральными конституционными законами, некоторые из которых еще предстоит принять. В развитие положений этого нормативного правового акта 7 февраля 2011 г. принят Закон о судах общей юрисдикции. В и. 1 ст. 1 этого Закона подтверждена сложившаяся в Российской Федерации система судов общей юрисдикции, состоящая из федеральных судов общей юрисдикции и судов общей юрисдикции субъектов РФ. При этом к федеральным судам общей юрисдикции отнесены: а) верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов; б) районные суды, городские суды, межрайонные суды; в) военные суды; г) специализированные суды. К судам общей юрисдикции субъектов РФ, отнесены мировые судьи. Федеральным конституционным законом от 12.03.2014 № 5-ФКЗ Верховный Суд РФ был исключен из числа федеральных судов общей юрисдикции.

Организацию и деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих безопасность и общественный порядок, регламентируют законы о полиции, об ОРД, о безопасности, о войсках национальной гвардии, о государственной границе, частной детективной и охранной деятельности, а также Таможенный кодекс Таможенного союза. Организация и структура центральных аппаратов указанных органов строится на основе утвержденных указами Президента РФ положений о соответствующих министерствах и службах.

Прокуратура в Российской Федерации организована в соответствии с Законом о прокуратуре.

Организация, задачи и структура органов нотариата базируются на Основах законодательства о нотариате.

Организация и деятельность адвокатуры регулируются Законом об адвокатской деятельности.

По своей юридической силе нормативные акты, регулирующие деятельность судебной власти, прокуратуры, ОВД, других правоохранительных и правообеспечивающих органов, не одинаковы.

Высшую ступень среди законодательных актов занимает Конституция (см. параграф 2.2).

Следующую ступень занимают федеральные конституционные законы, а затем — федеральные законы.

Необходимо учитывать, что федеральные законы по своей значимости и сфере регулирования существенно различаются, но к ним предъявляется общее требование — они не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15).

Одни из них посвящены комплексу вопросов, входящих в отрасль или подотрасль законодательства. Если их нельзя в полной мере считать отраслевыми кодексами (как, например, УК, УПК, ГК, ГПК), то их отличительная особенность — относительно высокий уровень систематизации и комплексный характер. К таким можно отнести законы о статусе судей, о прокуратуре, о полиции, об ОРД, о судебных приставах, о Судебном департаменте, о мировых судьях, об адвокатской деятельности, об органах судейского сообщества и др.

Еще одну группу законов составляют законы, которыми вносятся изменения и дополнения в действующие кодифицированные или комплексные нормативные правовые акты. К их числу можно отнести федеральные конституционные законы от 09.11.2009 № 5-ФКЗ, от 27.12.2009 № 9-ФКЗ, от 30.04.2010 № З-ФКЗ, от 07.02.2011 № 2-ФКЗ, которыми внесены изменения в федеральные конституционные законы о судебной системе, арбитражных судах в Российской Федерации и о военных судах РФ. Постоянно принимаются и федеральные законы, которыми вносятся изменения и дополнения в такие федеральные законы, как УПК, УК, УИК и др.

В Российской Федерации имеет место такая форма нормативного правового акта, как Основы законодательства. В интересующей нас области, в частности, к числу таких нормативных актов относятся Основы законодательства о нотариате. Предполагается, что подобная форма права может применяться в будущем для правового регулирования общественных отношений, принятие законов о которых составляет совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (см. п. «к», «л» ч. 1 ст. 72 Конституции).

Вопросы, составляющие предмет совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, могут быть на федеральном уровне предметом решения и других форм права, например, Закон о мировых судьях. Принятый в соответствии с Законом о судебной системе, этот Закон установил, что мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ и входят в единую судебную систему РФ. Законом определено, что порядок деятельности мировых судей и создания должностей мировых судей устанавливается федеральными законами, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов РФ. Порядок осуществления ими правосудия устанавливается федеральным законом (УПК, ГПК). В части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, порядок производства может определяться также законами субъекта РФ. Как видно, во всех рассмотренных случаях речь идет о разграничении совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Нормативный характер имеют не только акты высшего законодательного и представительного органа России, именуемые законами, но и постановления этого государственного органа.

После законов и постановлений высшего органа законодательной власти следующее звено в иерархии нормативных актов занимают указы Президента РФ, которые носят, как правило, подзаконный характер. Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Применительно к рассматриваемой сфере правового регулирования Президент РФ принимает указы в целях обеспечения исполнения Конституции, федеральных конституционных и иных законов. В одних случаях они направлены на регулирование одного вопроса, в других — нескольких взаимосвязанных вопросов. Например, Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 250 «Вопросы организации полиции», во-первых, определены полномочия полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений и служб полиции, во-вторых, даны указания Правительству РФ привести свои акты и представить предложения по приведению актов Президента РФ в соответствие сданным Указом. Указами Президента РФ утверждены Положение о МВД России, Положение о Минюсте России, Положение о ФССП России, Положение о Следственном комитете РФ и др.

Вслед за президентскими актами необходимо выделить среди нормативных правовых актов постановления Правительства РФ. Статья 115 Конституции устанавливает жесткое предписание о границах правительственных актов, оговорив, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ. С целью развития универсальных положений ч. 1 ст. 15 Конституции в ч. 3 сг. 115 подчеркнуто, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Правительство РФ издает постановления по отдельным конкретным вопросам, относящимся к организации и деятельности государственных органов, входящих в предмет изучения данного курса. Например, во исполнение возложенных на него обязанностей Правительство РФ приняло Постановление от 29.06.1995 № 653 «О заключении соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств».

Несмотря на существенное различие предмета регулирования постановлений Правительства РФ, все они приняты на основании и в обеспечение исполнения Конституции, федеральных конституционных или федеральных законов, указов Президента РФ.

Среди нормативных правовых актов федерального уровня заключительным звеном являются иные нормативные правовые акты. Немалое их количество издается Генеральной прокуратурой РФ, Минюстом России, МВД России и другими министерствами и службами РФ. Эти акты носят разные названия: приказы, инструкции, правила, положения и т. п. Согласно Указу Президента РФ от 23.05.1996 № 763 не могут иметь юридической силы ведомственные акты, затрагивающие права и интересы граждан или относящиеся к сфере действия ряда ведомств, если они не зарегистрированы в Минюсте России и не опубликованы. В связи с этим Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 утверждены специальные Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Иные нормативные правовые акты иногда издают совместно два или несколько ведомств. Известны, например, совместные акты Минюста России, МВД России и Генеральной прокуратуры РФ; МВД России и ФСБ России и др. Практикуется издание нормативных актов одним ведомством при предварительном согласовании его проекта с другими ведомствами.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Однако общепризнанные принципы и нормы международного права реализуются в основном через внутреннее законодательство. В соответствии с этим в части, касающейся правоохранительных органов, указанные нормы включены в Закон о судебной системе, другие нормативные акты о судах и правоохранительных органах, а важнейшие из них — в Конституцию.

В отношении международных договоров, к числу которых относятся договоры о правовой помощи по уголовным делам, Конституция (ч. 4 ст. 15) оговаривает: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Международными договорами в том числе регулируется порядок сношения судов, прокуроров, органов расследования с соответствующими учреждениями иностранных государств (ст. 453—473 УПК).

Правосудие в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами о судах общей юрисдикции и судебной системе в Российской Федерации, материальными и процессуальными законами. Опыт, судебная практика показывают, что применение норм закона нередко встречает затруднения на практике, в связи с чем они нуждаются в разъяснениях, которые дает Верховный Суд РФ в постановлениях Пленума. Хотя указанные акты не являются источниками права, разъяснения, содержащиеся в них, имеют важное значение для правильного и единообразного применения закона. В них, с учетом практики применения законодательства, даются разъяснения отдельных норм права, содержатся рекомендации в целях наиболее эффективной их реализации, анализируются допускаемые на практике ошибки и недостатки. Причем эти рекомендации имеют большое значение не только для судов, но также и для органов предварительного расследования, прокуроров. Обоснованием такого суждения являются некоторые акты Пленума Верховного Суда РФ, а именно постановления от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», от 04.03.2004 № 1 «О применении судами норм Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации» и др.

• [1] Пунктом «г» ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации отнесено формирование всех федеральных органов государственной власти. Здесь отмечена лишь та часть, которая относится к предмету данного курса.