Современное состояние градостроительной сферы в России

Переход к рыночной системе хозяйствования существенно повлиял на развитие градостроительной сферы в России. Главным фактором стало превращение земельных участков в предмет купли-продажи, что стало основой для определения для каждого такого участка его рыночной цены. Особенно остро эту ситуацию «прочувствовали» города, где высокий спрос на приобретение земельных участков приводил к серьезным конфликтам и даже способствовал выводу части выкупленной городской земли из-под контроля публичной власти. Это заставило ряд городов отказаться от купли-продажи земли в пользу долгосрочной (до 49 лет) аренды.

Начиная с конца 1980;х гг. в России фактически прекратилось создание новых городов. За последние 30 лет был спроектирован и построен только один город — Магас, являющийся столицей Ингушской Республики. Статус города за этот же период приобрели только 60 населенных пунктов, а 9 городов — потеряли. Общая численность городов в России на данный момент составляет 1128 единиц с учетом населенных пунктов Крыма и закрытых административно-территориальных образований. Причем большая их часть подвержена устойчивой тенденции к депопуляции (сокращению численности): согласно исследованию РБК в 801 городе России — а это 71% от общего числа городов — население за последние 25 лет уменьшилось.

Тем не менее города остаются достаточно привлекательным местом для проживания, поскольку дают человеку больше возможностей, чем в сельской местности, заработать и реализовать свой творческий потенциал. Несмотря на существенное снижение численности в большинстве российских городов, общая доля городского населения всегда оставалась высокой. Это требовало высоких темпов жилищного строительства и установки правил выделения земельных участков под жилищное строительство.

В 1998 г. был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГрК РФ), призванный регулировать отношения в градостроительной сфере. Однако это произошло в отсутствие полноценного Земельного кодекса, и, следовательно, закон не мог заполнить пробелы в регулировании земельных отношений в городах и иных поселениях. Тем не менее законодательное регулирование градостроительных отношений позволило упорядочить практику отвода земельных участков под строительство, определить правовой статус отдельных земельных участков городской территории.

После принятия в октябре 2001 г. нового Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) необходимость в дополнительном регулировании земельных отношений в градостроительной области отпала: все регулирующие их акты были выведены за пределы основного градостроительного документа. В развитие ГрК РФ 1998 г. Постановлением Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. № 150 была утверждена Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации. Благодаря этим документам были учреждены единый перечень градостроительной документации, уровни ее принятия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, состав, содержание, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения базовых документов.

С целью государственного учета объектов недвижимости и осуществления контроля и мониторинга земель был принят Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28 «О государственном земельном кадастре», на смену которому пришел Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ. С принятием этого закона органы публичной власти получили возможность формировать базы данных о правовом, хозяйственном и природном состоянии земель, присваивать зарегистрированным земельным участкам специальные кадастровые номера, вести их учет, а также разработать методики оценки качества этих земель для целей налогообложения.

Технологической основой качества градостроительных объектов продолжали выступать СНиПы и СанПиНы (санитарные правила и нормы). Одним из наиболее важных для развития градостроительства стал СНиП 2.07.01−89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», актуализированный в 2000 г. Имелись также градостроительные СНИПы в сфере возведения общественных зданий, жилых и производственных зданий, деревянных конструкций, строительства мостов и дорог и пр. С 1995 г. СНиПы становятся частным случаем технических регламентов. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ предусматривал замену десятков тысяч ГОСТов и СанПиНов на несколько сотен технических регламентов. Подразумевалось, что регламенты будут вводиться законами прямого действия, что исключит возможность ведомств создавать дополнительные административные барьеры.

В России многие действующие нормативы всегда были и остаются достаточно жесткими даже по мировым меркам и, безусловно, способны обеспечивать качество градостроительной среды. Например, нормативы на водоочистку значительно превышают соответствующие значения в ведущих странах мира. В определенной степени необходимость выполнения жестких градостроительных нормативов не дает развиваться новым формам хозяйственных отношений, предполагающих передачу объектов государственной и муниципальной собственности в долгосрочную аренду или концессию. Принятие ряда последующих законодательных актов было призвано стимулировать активность застройщика, упорядочить практику выдачи разрешительной документации.

В 2004 г. принимается новая редакция ГрК РФ, которая вносит некоторые принципиальные нововведения в градостроительную практику: меняется содержание понятия градостроительной деятельности; градостроительная документация замещается документами территориального планирования и планировки территорий. В новой редакции более детально представлен институт градостроительного зонирования (в старой версии имеющий обозначение «правовое зонирование»), представлено дополнительное количество процессуальных норм в отношении процедуры подготовки, согласования, экспертизы, утверждения, выдачи различных документов и пр.

В 2007 г. в законодательство внесена категория «свод правил», предназначенная актуализировать действующие СНиПы и отображающая компетенцию исключительно федеральных органов исполнительной власти. Статьей 5 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее — Закон № 384- ФЗ) было предусмотрено, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), должно обеспечиваться требованиями Федерального закона и требованиями стандартов и сводов правил, включенных в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил). В 2010 г. существующие СНиПы были признаны сводами правил, которые применяются на добровольной основе в целях соблюдения требований технических регламентов. На основании Постановления Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1521 (ред. от 07.12.2016) «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Закона № 384-ФЗ такой перечень был определен как свод правил, применение которых признано обязательным. СНиП 2.07.01−89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» получил реализацию в своде правил — СП 42.13 330.2011.