Статутные и локальные акты в системе правовой регламентации автономного учреждения

Публичный статус автономного учреждения определяется различными атрибутами, важнейшим из которых являются: а) правовые акты, принимаемые органами государственной власти и муниципальными органами; учредителем; б) локальные акты учреждения, принимаемые его руководителем и коллегиальными органами.

0 Статутные акты, т. е. правовые акты, определяющие публичный статус учреждения, образуют иерархически соподчиненную систему, в пределах которой выносятся предписания различной юридической силы. К статутным актам относятся прежде всего федеральные законы: базовый федеральный закон («Об автономных учреждениях»), а также иные федеральные законы, принимаемые в случаях, прямо предусмотренных базовым федеральным законом. Например, статус отдельных автономных учреждений может определяться специальными федеральными законами, устанавливающими особенности взаимоотношений такого учреждения с органами исполнительной власти или муниципальными органами, не предусмотренные базовым федеральным законом^[1]. Таким образом, специальные федеральные законы принимаются ad hoc, т. е. предназначены только для регламентации публичных и частноправовых отношений данного автономного учреждения. Специальные федеральные законы имеют высшую юридическую силу в сравнении с предписаниями базового федерального закона.

Статутными актами устанавливается порядок создания, реорганизации, ликвидации автономного учреждения; определяется компетенция органов, создаваемых в учреждении. Статутные акты включают в себя:

• а) цивилистические нормы, применяемые к любой некоммерческой организации данного вида;
• б) компетенционные предписания, устанавливающие содержание полномочий учреждения в целом и его органов;
• в) публичные нормы, определяющие права и обязанности учреж-дений во взаимоотношениях с контрольными, лицензирующими, правоохранительными и иными государственными, а также с муниципальными органами.

Цивилистические предписания специальных федеральных законов могут устанавливать особые правила реорганизации автономного учреждения. Такие правила вводят особые процедуры, не предусмотренные ГК РФ, и не могут быть применены при реорганизации непубличных некоммерческих организаций^[2].

Наряду с федеральными законами предусмотрено принятие статутных актов на подзаконном уровне, в том числе:

• 1) актов, принимаемых Правительством РФ, при создании федерального автономного учреждения на базе имущества, находящегося в ведении Российской Федерации^[3];
• 2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (например, правительствами республик в составе Российской Федерации) при создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
• 3) актов местной администрации муниципального образования, применительно к автономным учреждениям, создаваемым на основе муниципального имущества;
• 4) актов органа исполнительной власти или муниципального органа, наделенного правомочиями учредителя автономного учреждения, при утверждении таким органом устава муниципального учреждения; принятии им решений о внесении в устав изменений. Содержание имущественных и публичных правомочий учредителя в зависимости от статуса имущества, передаваемого в оперативное управление автономному учреждению, определяется постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или муниципального органа^[4]. Статутные акты принимаются учредителем не только в вышеуказанных случаях, к таким актам относятся решения учредителя о создании и ликвидации территориальных органов автономного учреждения (филиалов и представительств)^[5]. Таким образом, учредитель принимает статутные акты не только при создании автономного учреждения, но и применительно к рассмотренной процедуре — на последующих этапах его деятельности.
• 0 Локальные акты имеют особую значимость в деятельности автономного учреждения. К ним относятся:
• 1) публичные акты, принимаемые учредителем автономного учреждения или наблюдательным советом. Учредитель принимает приказы и распоряжения, обязательные для исполнения органом автономного учреждения, которому они адресованы. Такими актами устанавливаются обязанности автономного учреждения, но осуществлению работ или оказанию публичных услуг в соответствии с поручением учредителя^[6].

Учредитель принимает указанные акты при осуществлении полномочий в сфере управления автономным учреждением, отнесенных к его исключительному ведению. К таким полномочиям учредителя относятся, например, санкционирование сделок с имуществом, переданным в оперативное управление учреждению^[7]. Наблюдательный совет автономного учреждения предварительно подготавливает проекты вышеуказанных актов учредителя и в представляемых им аналитических материалах обосновывает необходимость принятия таких актов, т. е. наблюдательный совет во взаимоотношениях с учредителем наделен только рекомендательными полномочиями, что обусловливает и юридическую силу принимаемых в этих случаях правовых актов^[8].

Правовые акты, выносимые учредителем во взаимоотношениях с руководителем автономного учреждения, содержат обязывающие предписания^[9]. Публичный статус локальных актов, принимаемых учредителем автономного учреждения или наблюдательным советом, определяется содержанием их властной деятельности. Такие органы созданы исключительно в целях обеспечения интересов государства или муниципального образования;

• 2) локальные корпоративные акты, принимаемые руководителем автономного учреждения и коллегиальными органами, предусмотренные уставом учреждения (ученым советом, художественным советом и др.). К таким актам относятся приказы и указания руководителя, постановления коллегиального органа и иные акты, которые в зависимости от существа регулируемых ими административных, трудовых или дисциплинарных отношений могут относиться к нормативным правовым актам или к актам индивидуального применения. Корпоративные акты уступают по своей юридической силе рассмотренным выше публичным актам, они принимаются органами автономного учреждения в случаях, предусмотренных актом учредителя или наблюдательного совета, либо в процессе повседневной распорядительной деятельности;
• 3) локальные административные акты, выносимые органами исполнительной власти или иными публичными органами при осуществлении ими контрольных мероприятий и в иных случаях. К ним относятся:
  • • акты индивидуального применения, выносимые при проведении выездных или камеральных проверок органами бюджетного, лицензионного, финансового, налогового контроля;
  • • нормативные правовые акты и акты индивидуального применения, выносимые правоохранительными органами при проведении специального контроля (акты, принимаемые Федеральной службой по финансовому мониторингу (ФСФМ), в случаях, установленных федеральными законами). Поскольку автономные учреждения участвуют в заключении сделок, предусматривающих отчуждение объектов недвижимости, переданных им в оперативное управление^[10], они обязаны соблюдать мероприятия внутреннего контроля и содействовать органам ФСФМ при проведении выездных контрольных проверок^[11];
  • • нормативные правовые акты и акты индивидуального применения, принимаемые Росимуществом, органами по управлению имуществом субъекта РФ или муниципальным имуществом. Эти органы совместно с учредителем принимают решения о наделении автономного учреждения имущественными правомочиями на стадии создания учреждения, а также на последующих стадиях, например, при принятии ими решения об отнесении имущества автономного учреждения к объектам особо ценного движимого имущества^[12].

Таким образом, локальными актами регламентируется содержание корпоративной деятельности автономного учреждения. Указанные акты включают в себя его внутренние установления, а также акты, принимаемые органом исполнительной власти (в том числе и наделенным правомочиями учредителя) при проведении контроля или при осуществлении правоохранительных и иных публичных функций.

• [1] О статусе специальных федеральных законов, действующих наряду с базовым федеральным законом, см. ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 18 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
• [2] О возможности установления особых правил реорганизации, отличных от правил, установленных ГК РФ, см. ч. 1 ст. 18 указанного Федерального закона. В отличие от процедур реорганизации автономного учреждения правила его ликвидации определяются ГК РФи не могут быть изменены специальными федеральными законами (ср. ч. 1 ст. 18 и ч. 1 ст. 19этого же Федерального закона).
• [3] Указами Президента РФ может быть установлена особая процедура создания федерального унитарного предприятия, отличная от правил, установленных Федеральным законом «Об автономных учреждениях» (см. ч. 2 ст. 5 указанного Федерального закона).
• [4] О порядке определения статуса учредителя автономного учреждения см. и. 1—3 ч. 3ст. 6 указанного Федерального закона.
• [5] О статутных правомочиях учредителя см. там же п. 2 ст. 9.
• [6] О содержании вышеуказанных поручений учредителя см. ч. 2 и 3 ст. 4 Федеральногозакона «Об автономных учреждениях».
• [7] О санкционировании учредителем сделок с имуществом учреждения см. ч. 2 и 6 ст. 3, и. 7 ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
• [8] О рекомендательных полномочиях наблюдательного совета во взаимоотношенияхс учредителем см. ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
• [9] Об обязанностях руководителя учреждения по исполнению актов учредителя см. ч. 5ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
• [10] Автономные учреждения наделены опосредованными функциями при заключениитаких имущественных сделок, поскольку решение по существу принимается учредителем. Руководитель автономного учреждения вносит проекты соответствующих документов, предусматривающих изъятие имущества, закрепленного за ним на праве оперативногоуправления, на рассмотрение учредителя или наблюдательного совета (см. ч. 2 ст. 3, п. 4 ч. 1ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).
• [11] Помимо рассмотренной выше посреднической деятельности при осуществлении сделок купли-продажи объектов недвижимости, автономные учреждения могут быть получателями пожертвований от физических лиц, заинтересованных в осуществлении работ илиоказании услуг, предусмотренных уставом учреждения. В этом случае автономные учреждения обязаны осуществлять контрольные мероприятия, установленные Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (см. ст. 5, подп. 5 п. 1, п. 2ст. 7 этого Федерального закона).
• [12] Об управленческих правомочиях Росимущества, органов по управлению государственным, муниципальным имуществом, в соответствии с которыми и принимаются вышеуказанные правовые акты, см. ч. 6 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»; см. также: постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесенияимущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимогоимущества».