Практика медиации в парламентской деятельности

Происхождение понятия «парламент» (англ, parliament, фр. parlement, отparler — говорить) указывает на родовую принадлежность этого высшего представительного и законодательного органа в государствах, в которых установлено разделение властей, к институтам медиации. Возможности развития медиативной практики парламентскими институтами опираются на традиции парламентаризма сущность парламентского права^[1]. Органы народного представительства существовали уже в древних государствах, например, в Древнем Риме, где были и народное собрание, и совет старейшин, и Сенат. Наиболее древними парламентами в мире считаются парламенты Острова Мэн (тинвальд) и Исландии (альтинг), созданные в X в.^[2] Тинвальд, образованный в 979 г., на протяжении своей истории действовал непрерывно. Тинвальд состоит из двух палат: нижней — Палаты ключей, избираемой прямым всеобщим голосованием, и верхней — Законодательного совета, члены которого избираются нижней палатой. Разработкой законов занимается в основном нижняя палата, а верхняя их утверждает. Закон, утвержденный обеими палатами, должен быть представлен для утверждения Лорду острова Мэн или представляющему его лейтенант-губернатору для получения королевской санкции. Если верхняя палата не утвердит закон или внесет нежелательные поправки, то нижняя палата имеет право представить закон для королевской санкции без одобрения Законодательного совета. В силу этого политический вес верхней палаты не очень велик.

Альтинг, созданный около 930 г., официально не работал в 1801— 1845 гг., хотя неофициальные собрания были. Участвовать в альтинге могли все свободные мужчины. С точки зрения политической медиации его можно считать моделью совмещения законодательных и медиативных процедур, так как альтинг был местом не только принятия законов, но и разрешения споров. Альтинг проводился раз в два-три года летом, чтобы все жители Исландии могли добраться до места его проведения, тингвеллира (поля тингов). Известно, что в 1000 г. большинство собравшихся на альтинге «парламентариев» высказалось за принятие христианства. Ряд законов, принятых древним парламентом, действует в Исландии до настоящего времени. Например, исландские парламентарии в 982 г. приняли решение, что вывезенная за пределы острова лошадь, пусть даже для выступления на чемпионате мира по конному спорту, не может вернуться назад.

В Средние века в Европе получила распространение сословно-представительная система, когда роль, схожую с ролью парламента, играли органы, состоявшие из представителей различных сословий (Генеральные штаты во Франции, Кортесы в Испании).

Родиной современного парламентаризма считается Англия, где прообраз парламента был образован в XIII веке, когда король Иоанн Безземельный был вынужден подписать «Великую хартию вольностей». Согласно этому документу, король не имел права вводить новые налоги без согласия королевского совета. Первый английский парламент появился через полвека после Хартии и был созван на заседание 20 января 1265 г. Исторически парламент играл роль амортизатора между властью (монархом) и обществом, являлся формой представления общества во власти. Парламент может играть решающую роль во время социальных катаклизмов, каковым была Английская революция XVII в.

В европейских странах формировались условия, способствующие превращению парламента из второстепенного органа, призванного сглаживать конфликты между властью и народом, в высший государственный орган.

Еще в Средние века возник феномен трансфера парламентского опыта европейских стран в другие геополитические пространства. Таким опытом стали парламенты Иерусалимского королевства. Отличительной чертой конституции франкских государств на Востоке были широкие гарантии прав и преимуществ баронов против усиления центральной власти. Во всех важнейших случаях король или его заместитель, bailo (bainlus regni), обязан был считаться с желаниями вельмож и рыцарей, собрания которых и назывались парламентами. Находившиеся в стране крестоносцы с Запада также привлекались к совещаниям. Сначала эти собрания происходили в Иерусалиме, а после его потери — в Акке, а также в Тире, Вифлееме и др. Парламент рассматривал вопросы войны и мира, договоры и союзы с христианскими и магометанскими державами, разрешение чрезвычайных налогов, субсидии правительству в критических случаях, мероприятия против истребления полей саранчой и мышами, отправление посольств.

Начало систематическому изучению и обобщению парламентских процедур было положено в 1860-х гг. Генри М. Робертом. Он составил некое подобие «карманного руководства» таким правом, а в 1915 г. выпустил обширное пособие «Правила парламентской процедуры», которое до сих пор считают сводом парламентских законов и моделью парламентского поведения. Автора пособия называют отцом современной парламентской процедуры^[3]. Прежде всего «Правила» стали стандартным руководством по парламентской процедуре для многочисленных обществ и собраний по всей Америке, но они нашли распространение и в Европе. «Правила» Роберта приспособлены для любой «ассамблеи», где принимаются решения, независимо от того, это палата парламента, клуб избирателей или религиозная община. В них скрупулезно разбираются процедуры ведения дел на собраниях (от внесения предложений при их классификации на главные, побочные и привилегированные до этикета прений и порядка голосования), права собраний, их рабочих органов (комитеты, комиссии), должностных лиц (председатель, секретарь, казначей) и т. д. Многие из правил, будучи привнесены от английского и американского опыта парламентаризма, представляют то, что стало азами парламентской культуры, поскольку в них содержится процессуальная сердцевина особой юридической структуры каждого парламентарно организованного государства.

Понятие «парламентское право» пока не получило развернутого толкования, растворившись в терминах «парламентские процедуры», «парламентский процесс» и др., взятых в заголовки и в интерпретацию множества публикаций как страноведческого, так и компаративистского плана. Нормативный массив парламентского права складывается под воздействием принципов и норм материального права, прежде всего, из орбиты конституционного. При всей важности технологии парламентаризма главное, заключается в обеспечении устойчивых взаимосвязей: во-первых, в его собственной среде согласно нормам принятой модели разделения властей, государственного устройства и данного класса формы правления; во-вторых, между парламентом как высшим представительным органом государственной власти, с одной стороны, и народом как единственным источником власти — с другой.

Роль парламентского права в правовой системе состоит в том, что парламентское право есть неотъемлемая часть конституционного права, несущая в себе его динамические характеристики. В едином как для конституционного, так и для парламентского права поле общественных отношений за парламентским «закреплен» такой специфический сегмент, как организационно-технические отношения. Но если для конституционно-правового регулирования характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентско-правового регулирования важны диспозитивные методы, основанные на началах координации и согласования. Кроме того, если в механизмах собственно конституционного права превалирует материальная сторона его нормативного состава, то в механизмах парламентского права преобладает процессуальная, организационно-обеспечительная сторона.

Также формированию культуры согласия способствует многовековая выработка совместной позиции граждан в ходе выборов и референдумов. Избирательный процесс может дестабилизировать общество, но чаще он направлен на формирование культуры согласия. Этому способствует деятельность некоторых политических партий, за которыми закрепились названия «кингсмейкеры». До 1996 г. главным кингсмейкером в Германии была Свободно-демократическая партия (СвДП). Известна такая роль «Зеленых» в Германии и Либерально партии в Великобритании. Долгое время главным кингсмейкером Израиля была небольшая религиозная партия «Шас», чья поддержка для формирования жизнеспособного правительства была необходима двум ведущим политическими силам страны — «Ликуду» и Партии труда.

Создание партийных коалиций — процесс сложный и требующий учета интересов не только политиков, но и той части электората, которую они представляют. Не менее трудным бывает и организация работы в парламентах представителей различных политических партий. В Великобритании после голосования парламент, как правило, довольно быстро формируется, однако, порой ни одна из партий не получает уверенного большинства. Отсюда партиям приходится делить места в парламенте по договоренности. Но если договориться не удается, то в парламенте остается старый состав. Эта ситуация называется Hung Parliament («подвешенный парламент»). Более того, возможна ситуация, когда премьер-министром становится представитель одной партии, а парламент при нем составляют представители других партий.

Парламентское единство соответствует единству в обществе по важнейшим политическим вопросам. Общество же часто достигает согласия по ним благодаря культуре проведения референдумов. Институт референдума по-разному используются в зарубежных странах. Например, в США, Нидерландах референдум никогда не проводился на федеральном уровне, а в Швейцарии он используется очень часто. Вопрос, выносимый на референдум, называется формулой референдума. Как правило, в законодательстве устанавливаются пределы допустимого использования института референдума. На референдум не выносятся вопросы: чрезвычайного или безотлагательного характера; требующие специальных знаний; ответ на которые известен заранее (о снижении налогов, повышении заработной платы и т. д.; бюджета; амнистии; кадровые вопросы; о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.

Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу в течение определенного времени (в Италии в течение трех лет). Классификации референдума проводятся по различным основаниям:

• — общегосударственный и местный референдум (последний проводится на территории субъекта федерации, автономного образования, одной или нескольких административно-территориальных единиц);
• — обязательный и факультативный референдум.

В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума (например, общегосударственный референдум при пересмотре Конституции Швейцарии, местный референдум при объединении или разделении общин в Венгрии). Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем;

• — конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносится проект конституции (во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения (в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН);
• — допарламентский, послепарламентский, внепарламентский.

Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей. Второй — после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума. Третий — когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке, как делалось во Франции при президенте Шарле де Голле;

• — утверждающий референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (например, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законов парламента);
• — решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например, при принятии закона).

Имеются другие классификации: конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум (по вопросам устройства территории госудаства, в системе его органов и т. д.). Такие классификации могут переплетаться: один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т. д. Правовые последствия могут наступить после любого вида референдума, но обязательные правовые последствия связаны только с референдумом, имеющим решающий характер, поскольку всякий консультативный референдум, независимо, например, от того, будет он допарламентским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснение мнения избирателей. Парламент, иные органы государства, безусловно, на практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консультативного референдума, они не должны игнорировать общественное мнение, да еще выраженное таким образом, хотя юридически они не обязаны это делать. Обязательную силу для всех органов государства, должностных лиц, учреждений, граждан и их объединений имеют акты решающего референдума. При этом юридическая сила таких актов, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можно изменить закон парламента и отменить его, как это показывает практика отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не является безусловным, поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем референдума, парламент может вносить изменения своим законом, чаще всего принятым квалифицированным большинством.

Результаты референдума оформляются в итоге подсчета голосов и определения результатов голосования по вынесенному вопросу (вопросам). Нередко никаких иных актов о собственно референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенные положения в Конституцию, или учитываются его итоги при подготовке проекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон парламента, принятый от его собственного имени, но с упоминанием о референдуме, прежде всего это относится к допарламентскому референдуму. В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референдума. Референдум действителен при участии более половины зарегистрированных избирателей. Решение считается принятым, если за него голосовало более половины участвовавших в голосовании избирателей.

Современный парламент выступает как общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Порядок формирования парламентов зависит от их структуры. Однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируются посредством прямых выборов, а статус депутата определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями.

Статус депутата основан на следующих принципах:

• 1. Независимость: юридически депутаты не должны подчиняться воле избирателей, партийных органов и органов государственной власти. Они рассматриваются как представители всей нации, а не одного избирательного округа. Отсюда — запрет императивного мандата и отзыва депутата. Это принцип свободного мандата. Независимость предполагает также парламентские привилегии: иммунитет (депутатская неприкосновенность) и индемнитет (неответственность за высказывания, голосования и иные действия в стенах парламента; вознаграждение парламентария).
• 2. Недопустимость совмещений постов: депутаты — профессиональные парламентарии. В силу этого депутатский мандат несовместим ни с какой государственной или иной должностью.
• 3. Равноправие депутатов: это выражено в праве избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов (комиссий), в праве законодательной инициативы, в праве участия в дебатах и голосовании.

Чаще всего объединения парламентариев создаются и действуют на политической базе общей партийной принадлежности. Они именуются обычно фракциями (Германия), парламентскими партиями (Великобритания), парламентскими группами (Испания), депутатскими клубами (Польша). Иногда такие объединения представляют собой блок двух или более политических объединений, а нередко к ним примыкают и независимые и непартийные парламентарии. Объединения все чаще институционализируются в законах и регламентах, конституционализируются и приобретают определенные права на представительство в руководящих органах и комитетах (комиссиях) палат, в их делегациях, на обязательное получение слова в дебатах и т. д. Обычно политические объединения парламентариев создаются в обеих палатах двухпалатных парламентов, реже — лишь в нижней палате. Во Франции идея двухпалатного парламента принадлежала президенту де Голлю, который стремился с помощью сената, верхней палаты парламента, укрепить президентскую власть. Некоторое время сенат даже называли «палатой друзей де Голля». С точки зрения политической медиации наличие неформальных связей парламентариев нельзя осуждать, они могут быть исключительно полезными при урегулировании споров.

Фракции, не представленные в правительстве, считаются парламентской оппозицией. Роль фракций исключительно велика: без них и помимо них парламентарий зачастую не может реализовать свои наиболее существенные права, включая прежде всего право законодательной инициативы. В палатах многих парламентов создаются специальные органы, объединения лидеров фракций, для решения или подготовки решения общих дел палаты.

Объединения парламентариев могут создаваться и на неполитической основе. В некоторых парламентах, чаще в верхних палатах, создают территориальные парламентские группы. Они координируют деятельность представителей регионов в интересах лучшего удовлетворения региональных интересов. В парламентах, входящих в Межпарламентский союз, обычно создаются группы парламентариев, поддерживающих связь с этой международной общественной организацией. Формируются также парламентские группы для поддержания двусторонних связей с парламентами стран.

Деятельность парламента организована в сессионные периоды времени, в течение которых палаты парламентов вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией.

Имеются две разновидности порядка работы парламента:

— сессионный, когда парламент созывается/собирается в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе (очередные или ординарные сессии), либо определяться в зависимости от необходимости (внеочередные или экстраординарные сессии, Франция, Австрия, Великобритания, Япония);

— постоянный, когда парламент сам решает о перерывах и каникулах в своей деятельности (Словакия).

В межсессионный период действуют два принципа:

• — дисконтинуитета — все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала (США, Великобритания);
• — континуитета — прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат (Италия, Индия).

Пленарные заседания — это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, но могут быть и закрытыми (при рассмотрении вопросов, затрагивающих государственную тайну). Процедуры пленарных заседаний регулируются регламентами. Пленарные заседания делятся на две группы: организационные (проводятся сразу после выборов) и обычные.

Важный элемент парламентской процедуры — кворум, т. е. установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно. Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов. Ораторы записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время для выступлений — от 5 до 20 минут (реже 5060 минут). Обсуждение заканчивается голосованием. Способы: открытые (электронным голосованием, вставанием, разделением, поднятием руки, аккламация; закрытые, тайные (бюллетенями). В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование.

Процедура заседаний комитетов и комиссий гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный; возможны неоднократные выступления. Особое значение имеют проводимые комитетами слушания, которые позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Значимая роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Опорой для развития медиативных практик как в самом парламенте, так и в обществе, служат парламентские согласительные процедуры. Например, в России, если Совет Федерации отклоняет закон не в целом, а по причине несогласия с его отдельными положениями, то он предлагает Государственной Думе создать согласительную комиссию. В подавляющем большинстве случаев Дума поддерживает такое решение Совета Федерации. И решение о создании согласительной комиссии оформляется постановлениями обеих палат, принимаемых по рекомендации ответственных комитетов, где определяется состав депутации от каждой палаты и сопредседатели депутаций. Членами согласительной комиссии могут быть только члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Кроме того, в постановлении Государственная Дума часто высказывает просьбу к Совету Федерации более четко сформулировать его замечания по закону в виде поправок.

Для распространения согласительных процедур полезным может быть межпарламентское взаимодействие. В современном мире существует ряд международных органов, в той или иной степени подпадающих под определение парламента. Как правило, такие институты действуют в структуре какой-либо международной организации, но имеется сеть собственно парламентских связей. В женеве работает Межпарламентский союз (англ. Inter-Parliamentary Union, фр. L’Unionlnterparlementaire). Это — ассоциация парламентов мира, основанная в 1889 г. В 2010 г. членами организации были парламенты 143 стран и 7 межгосударственных парламентов, но Конгресс США не входит в Межпарламентский союз. 15 сентября 1997 г. Межпарламентским союзом была принята Всеобщая декларация о демократии. В дальнейшем к этой дате был приурочен Международный день демократии.

Международные парламентские институты могут избираться непосредственно населением, но чаще формируются из представителей национальных парламентов. Всенародные выборы в законодательное собрание имеются в Европейском союзе, Андийском совете, Парламенте Центральной Америки. Планируется создание Арабского парламента. Парламентские ассамблеи из представителей парламентов имеются, в частности, в Совете Европы, НАТО, ОБСЕ, СНГ. В 2008 г. в Стамбуле учреждена Парламентская Ассамблея тюркоязычных стран.

Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ (МПА СНГ) — это межгосударственный орган Содружества Независимых Государств, осуществляющий парламентское сотрудничество государств — участников СНГ, который разрабатывает совместные предложения национальных парламентов стран Содружества по вопросам, представляющим взаимный интерес. Члены МПА СНГ: парламенты Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Таджикистана, Российской Федерации, Украины. Наблюдатель — Волеси джирга Национальной Ассамблеи Исламской Республики Афганистан (с 2006 г.). МПА СНГ была образована в соответствии с Соглашением о Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ, подписанным главами парламентов Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, Российской Федерации, Таджикистана и Узбекистана (не участвует в работе МПА СНГ) 27 марта 1992 г. в Алма-Ате. В мае 1995 г. главы государств СНГ подписали основной документ, регламентирующий деятельность МПА СНГ, — Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств. Согласно данной Конвенции, вступившей в силу 16 января 1996 г., Ассамблея, как международная парламентская организация СНГ, получила статус межгосударственного органа. В соответствии с Конвенцией МПА СНГ осуществляет взаимодействие с Советом глав государств и другими органами СНГ, разрабатывает модельные (типовые) законодательные акты, принимает рекомендации по синхронизации процедур ратификации парламентами соглашений, заключенных в рамках СНГ, а также по приведению национального законодательства в соответствие с положениями международных договоров, заключенных в рамках Содружества, содействует обмену между странами-участницами информацией правового характера.

В Евразийском экономическом сообществе (ЕврАзЭС), международной экономической организации ряда бывших республик СССР, существовавшей в 2001—2014 гг. и упраздненной в связи с образование Евразийского экономического союза (ЕАЭС), также функционировал орган парламентского сотрудничества, рассматривающий вопросы гармонизации (сближения, унификации) национального законодательства и приведения его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС, в целях реализации задач Сообщества. Эта была Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС, которая формировалась из парламентариев, делегируемых парламентами стран Сообщества. Секретариат Межпарламентской ассамблеи размещался в Санкт-Петербурге (Россия).

Парламентская Ассамблея Черноморского Экономического Сотрудничества (ПАЧЭС) была создана в результате крупных геополитических изменений в регионе Черного моря в конце 1980;х гг. Поиск странами Черноморского региона путей национального развития и европейской интеграции проложил дорогу к объединению их усилий, направленных на преобразование региона в зону стабильности, процветания и мира. Декларация Саммита о Черноморском Экономическом Сотрудничестве и Босфорское Заявление, подписанные в Стамбуле 25 июня 1992 г., определили основные принципы и задачи Черноморского Экономического Сотрудничества (ЧЭС), официально создав новый региональный процесс сотрудничества с участием двенадцати стран. 26 февраля 1993 г. в Стамбуле, главы парламентов девяти стран — Албании, Армении, Азербайджана, Грузии, Молдовы, Румынии, Российской Федерации, Турции и Украины — приняли Декларацию о создании Парламентской Ассамблеи Черноморского Экономического Сотрудничества (ПАЧЭС). Греция вступила в Ассамблею в качестве десятого полноправного члена в июне 1995 г. Болгария стала одиннадцатым членом в июне 1997 г. Парламентская Ассамблея состоит из 70 парламентариев, представляющих все 11 стран — членов ЧЭС. Народное Собрание Египта, Французский Парламент, Немецкий Бундестаг, Кнессет Государства Израиль и Национальный Совет Словацкой Республики имеют статус наблюдателей.

Будучи межпарламентским измерением ЧЭС, Ассамблея объединяет усилия национальных парламентов на достижение следующих целей, определенных в преамбуле Регламента ПАЧЭС:

• — добиваться понимания и принятия народами идеалов и целей Черноморского Экономического Сотрудничества;
• — создавать правовую базу экономического, торгового, социального, культурного и политического сотрудничества между странами-членами;
• — вводить в действие законодательство, необходимое для осуществления решений, принимаемых главами правительств или министрами иностранных дел;
• — оказывать содействие национальным парламентам с целью укрепления парламентской демократии;
• — развивать сотрудничество с другими международными и региональными организациями.

Андский Парламент, созданный в 1980 г., включает парламентариев национальных конгрессов каждой страны члена. Этот орган участвует в правовом процессе на основе предложения проектов решений, представляющих общий интерес; содействует гармонизации законодательств стран-членов и координации деятельности парламентов Андских стран с парламентами других государств. Уникальным для латиноамериканской практики является Андский Суд (1985), призванный интерпретировать решения, принимаемые Президентским Советом, Комиссией и Общим секретариатом, и отменять их при несоответствии правовым основам Андского Сообщества. В его составе пять судей, независимых в своей деятельности от страны, гражданами которой они являются. С 1999 г. произошло расширение компетенции Андского Суда на новые сферы — арбитраж, трудовые вопросы.

Парламентская ассамблея Совета Европы (англ. Parliamentary Assembly of the Council of Europe, PACE) — это консультативный орган, состоящий из представителей парламентов всех государств-членов. ПАСЕ является старейшим в Европе органом межпарламентского сотрудничества, будучи основанной 5 мая 1949 г. Члены ПАСЕ назначаются парламентами государств-членов. Национальная делегация должна включать представителей всех политических партий, представленных в парламенте, и соответствовать требованию сбалансированного представительства мужчин и женщин. В целом в ПАСЕ входят 318 членов и 318 «заместителей». В сессиях принимают участие также 18 наблюдателей — от парламентов Канады, Мексики и Израиля. Аналогичными правами пользуются два представителя турецкой общины Кипра, формально входящие в состав делегации Республики Кипр. Парламент Республики Беларусь в 1997 г. временно лишен статуса «специального гостя» и на сессиях не представлен.

Ассамблея принимает резолюции и рекомендации на основе докладов, которые готовятся депутатами. Среди важных полномочий Ассамблеи — выборы Генерального секретаря СЕ и его заместителя, судей Европейского суда по правам человека, принятие заключений по кандидатурам новых государств-членов, мониторинг выполнения ими обязательств, принятых при вступлении. ПАСЕ принимает заключения на проекты всех международных конвенций, разрабатываемых в СЕ. Кроме того, сессии Ассамблеи традиционно становятся форумами для обсуждения актуальных проблем европейской политики, на них регулярно приглашаются главы государств и правительств.

Комитет министров Совета Европы (КМСЕ) представляет отчет о своей деятельности на каждой сессии Ассамблеи. КМСЕ обязан давать официальные ответы на рекомендации ПАСЕ. Как и в национальных парламентах и Европарламенте, в ПАСЕ работают фракции, сформированные по политической ориентации их членов — так называемые политические группы. В настоящее время таких групп пять: Социалистическая группа, Европейская народная партия, Альянс либералов и демократов, Группа европейских демократов и Объединенные европейские левые. Подобно национальным парламентам в ПАСЕ имеются комиссии по направлениям деятельности. Наиболее значимые из них — Комиссия по политическим вопросам, Комиссия по правовым вопросам и правам человека, Комиссия по выполнению государствами своих обязательств. Председатель ПАСЕ, его заместители, председатели политических групп и комиссий составляют Бюро Ассамблеи. Оно руководит работой Ассамблеи путем подготовки повестки дня сессий и определения вопросов, заслуживающих разработки докладов.

ПАСЕ принимает важные для политико-правовой повестки дня вопросы. В качестве примера можно привести резолюцию № 1481 — официальный документ Совета Европы, призывающий к осуждению преступлений тоталитарных коммунистических режимов, принятый 25 января 2006 г. Как заявлено в резолюции ПАСЕ, все тоталитарные коммунистические режимы, правившие в XX в. в странах Центральной и Восточной Европы и до сих пор остающиеся у власти в ряде государств мира, характеризуются массовыми нарушениями прав человека, включая индивидуальные и коллективные убийства и казни, гибель людей в концентрационных лагерях, смерть от голода, депортации, пытки, рабский труд и другие формы массового физического террора, преследования по этническим и религиозным основаниям, нарушение свободы совести, мысли и выражения, свободы прессы, а также отсутствие политического плюрализма. Резолюция по режиму Франко была принята Постоянной комиссией ПАСЕ 17 марта 2006 г., резолюция по недопущению возрождения нацизма — 12 апреля 2006 г. Российские депутаты от «Единой России» и «Родины» сочли, что таким образом был достигнут баланс: осуждение преступлений коммунистических режимов сопровождалось подтверждением позиции ПАСЕ о недопустимости любых тоталитарных режимов.

Имеется и межпарламентская структура стран — участниц Североатлантического альянса. Парламентская ассамблея НАТО (англ. NATO Parliamentary Assembly) была создана в 1955 г. в качестве площадки для обсуждения вопросов безопасности законодателями стран — членов альянса. 18—22 июля 1955 г. в Париже состоялась первая Конференция членов парламентов стран НАТО, в которой приняли участие.

158 делегатов из 14 стран. На 12-й конференции в 1966 году единогласно было принято решение о ее переименовании в Североатлантическую ассамблею (англ. North Atlantic Assembly), в том же году после выхода Франции из состава военных командных структур НАТО вместе с другими структурами НАТО организация перенесла свою штабквартиру в Брюссель. Ассамблея собирается дважды в год. В ее работе участвуют законодатели, делегированные национальными парламентами по партийным квотам, пропорциональным представительству партий в парламентах. Рекомендации Парламентской ассамблеи представляются национальным правительствам, парламентам и организациям, а также генеральному секретарю НАТО.

Ассамблея содействует распространению принципов демократического контроля над вооруженными силами в странах за пределами НАТО посредством таких международных соглашений, как Основополагающий акт Россия — НАТО (1997), Хартия НАТО — Украина, Совет Евроатлантического партнерства, Партнерство ради мира. Секретариат организации численностью 30 человек находится в Брюсселе.

Для использования парламентских инструментов в разрешении региональных споров исключительно важен опыт создания региональных парламентов, которые бы выражали интересы национальных или региональных общин. Первой из таких структур стал Саамский парламент Финляндии (фин. Saamelaiskardjdt, с.-саамск. Samediggi, инари-саамск. Samitigge, колтта-саамск. Sad 'mte 'gg — дословно «Саамское народное собрание») — выборный представительный орган культурного самоуправления саамов Финляндии. Он был учрежден Законом Финляндии от 9 ноября 1973 г. С юридической точки зрения этот парламент представляет собой особое подразделение Министерства юстиции Финляндии, но является при этом самостоятельным субъектом публичного права со своим собственным руководящим органом, а также бухгалтерией и аудиторской службой. Парламент имеет право вносить законодательные инициативы, а также выпускать заявления по вопросам, которые подпадают под его юрисдикцию. Саамский парламент — это единственный в Финляндии орган, который имеет право выражать официальную точку зрения саамов в вопросах, которые затрагивают жизнь саамского населения этой страны.

В 1989 г. был избран Саамский парламент в Норвегии и только в 1993 г. — в Швеции. Самым многочисленным является Саамский парламент в Норвегии, в него избирается 39 депутатов. Участие в выборах принимают саамы, достигшие 18 лет и внесенные в регистрационные списки. Принадлежность к саамскому народу основывается прежде всего на языковых критериях. Саамом считается тот, кто сам осознает себя таковым, владеет родным языком либо им владели в детстве его родители, или даже прародители. Выборы проводятся через каждые четыре года одновременно с общегосударственными.

О хрупкости парламентского пространства как поля для выработки культуры согласия в обществе говорит тот факт, что парламентские выборы в отдельных странах-членах Европейского союза все больше влияют не только на внутриполитическую ситуацию в данных государствах, но и создают условия для внешнеполитической дестабилизации, охватывающей, прежде всего европейское пространство. Признаки внешнеполитической дестабилизации стали гораздо отчетливее проявляться в продолжение внутренних процессов многих стран ЕС. В 2015 г. — парламентские выборы в Греции, Эстонии, Финляндии, Великобритании, Португалии, Дании, Польше, Испании. Во многих европейских странах появились новые политические силы. В Греции набирала влияние коалиция леворадикальных сил СИРИЗА, созданная в 2012 г., победив на выборах в Европейский парламент 2014 г. с 26,6% голосов, и на Парламентских выборах 25 января 2015 г. с результатом 36%, получив 149 мест из 300. В Испании в начале 2014 г. возникла леволиберальная партия «Подемос». В Великобритании возросла активной стоящей на позициях евроскептицизма Независимой партии Соединенного Королевства. Она серьезно потеснила оставшихся во власти консерваторов и поставила в практическую плоскость вопрос о дальнейшем членстве страны в ЕС. В ФРГ новая консервативная партия «Альтернатива для Германии» противостоит по многим вопросам, включая антироссийские санкции, правящему Христианско-Демократическому Союзу (ХДС) Ангелы Меркель, партия успешно пробилась в 2014 г. в Европарламент и ряд ландтагов.

Еще больше проблем создают новые внепарламентские движения, которые отражают затянувшийся еврокризис, недовольство теми или иными порядками, а также тлеющие ксенофобские предрассудки, на базе которых в движения проникают неонацистские партии и группы. Практически у этих движений нет ни известных лидеров, ни аппаратов. Но они могут буквально за несколько дней собирать через социальные сети массовые демонстрации и митинги. Например, в Германии — «Европейцы против исламизации Запада» с 18-тысячной манифестацией в Дрездене. Хотя в ответ таким акциям возникают контрдемонстрации. Многие из этих мероприятий носят трансграничный характер, проходят по нескольким странам ЕС.

Нельзя не выделить такую проблему, как вклад парламентского языка в культуру медиации. Вся деятельность парламентария теснейшим образом связана с речевым общением^[4]. Очень часть именно парламентская речь задает тон политическому дискурсу. Отсутствие традиций парламентских речей может пагубно сказываться на возможности участия парламента в нормализации политической обстановки в государстве. С этим столкнулась Россия в первые годы работы парламента, когда депутатам I Государственной думы необходимо было осваивать искусство ведения публичной политической дискуссии, заменяя привычный стиль политического монолога на диалогические формы публичного политического общения. Безусловно, отсутствие навыков такого диалога затрудняло развитие открытой парламентской дискуссии^[5]. Парламентский язык вбирает в себя ряд специальных слов и выражений, выработанных еще в Конвенте во время Французской революции. Это такие слова, как «порядок дня», «доклад», «комиссия», которые также составляют тезаурус политической медиации.

Парламентскую лексику и язык политической медиации сближает политкорректность. Например, в парламенте Великобритании во время заседаний в Палате лордов запрещено использовать выражения, которые могут оскорбить членов парламента, вызвать сомнения в их честности, например, «трус», «бродяга», «хулиган», «обманщик», «предатель» и др. В целях избежать оскорбления собеседника парламентарии используют замысловатые словесные конструкции, не вызывая замечания со стороны председательствующего. Так, вместо «лжец» могут сказать, что он «экономит правду», а вместо «пьяный» — «переутомился»^[6]. Однако пьяных в британском парламенте увидеть сложно. В зале заседаний Палаты общин запрещено употребление алкоголя как депутатам, так и любым другим приглашенным лицам. Единственное исключение сделано для Канцлера казначейства Великобритании, который может пить что угодно во время ежегодного выступления перед депутатами с проектом бюджета на следующий год.

Неприемлемыми для парламентской речи могут быть не только резкие выражения, но и, наоборот, слова вежливости. В 2003 году парламенте штата Южная Австралия депутат К. Мэйуолд обратилась к министру с вопросом, касающимся проблемы ограничения потребления воды со следующей фразой: «Пожалуйста, расскажите нам, как вы собираетесь доводить свои планы до широкой общественности?». Однако спикер не дал ответить министру, заявив, что слово «пожалуйста» употреблять в парламенте нельзя, так как депутаты не должны никого просить и тем более упрашивать. Такое правило действительно существует и было записано уже в первом регламенте парламента данного штата.

Нельзя однозначно утверждать, что при соблюдении политкорректности речь парламентария теряет эмоциональность. Скорее, эмоциональный характер речи отвечает принятой традиции. Например, в самом многочисленном в мире парламенте — Всекитайском собрании народных представителей, которое насчитывает 3 тыс. членов, выступления докладчиков не отличаются эмоциональностью.

Эмоциональность, как и проявление парламентариями чувства юмора, зависят от традиций страны и традиций парламентаризма. Иногда юмор может служить смягчению конфликта. Датский актеркомик Якоб Хаугард с 1979 г. баллотировался в национальный парламент с шуточной программой, обещая избирателям распорядок дня по схеме 8−8-8: восемь часов свободного времени, восемь часов на отдых и остальные восемь на сон. Среди других пунктов его программы были: больше попутного ветра на велодорожках, лучшие прогнозы погоды, меньшие очереди в супермаркетах и добавление Нутеллы в солдатский рацион. В 1994 г. он набрал достаточное количество голосов на очередных выборах и заседал в парламенте Дании четыре года. Членом немецкого Бундестага с 1979 г. является Яков Мария Миршайд. Но это не реальное лицо, а вымышленный политик, представляющий социал-демократическую партию Германии. По легенде, он был придуман своими однопартийцами еще в 1920;х гг., когда они не захотели расплатиться в ресторане и сказали, что Миршайд оплатит счет. Этот виртуальный депутат имеет официальную страничку на сайте Бундестага, тщательно разработанную биографию и даже список публикаций и научных работ. СМИ часто печатают свои статьи от его имени, а газета Der Spiegel даже вывела закон Миршайда, который связывает результат социал-демократической партии с количеством выплавленной стали в Германии в год выборов.

Возможно, развитие инструментов медиации и более широкое их использование в практике парламентов и межпарламентского взаимодействия будет способствовать совершенствованию функционирования этого демократического института.

• [1] Парламентаризм. Проблемы теории, истории, практики. М.: Юрлитинформ, 2010.
• [2] Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М.: РГГУ, 2001.
• [3] Роберт Г. М. Правила парламентской процедуры = Robert’s Rules of Order / пер. с англ. А. Левина. Вашингтон: Проблемы Восточной Европы, 1992.
• [4] Баранов А. Н., Казакевич Е. Г. Парламентские дебаты: традиции и новации //Современный политический язык (от ритуала к метафоре). М.: Знание, 1991.
• [5] Кирьянов И. К. Российские парламентарии начала XX века: новые политикив новом политическом пространстве: автореф. дис… д-ра ист. наук. Пермь, 2009. С. 11.
• [6] Макдональд У. Повседневная жизнь британского парламента. М.: Молодая гвардия, 2007.