Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года и протоколы к ней

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) является основополагающим договором СЕ в области прав человека, «инструментом европейского общественного порядка»^[1], который ратифицирован всеми государствами — членами СЕ, в том числе Российской Федерацией.

История принятия ЕКПЧ берет свое начало после Второй мировой войны и во многом обусловлена значительными политическими, экономическими и социальными потерями, а также многомиллионными человеческими жертвами, понесенными государствами Европы. Итоги Второй мировой войны наглядно показали, что отдельно взятое государство нс всегда в состоянии самостоятельно обеспечить должный уровень защиты прав и свобод человека, поэтому соблюдение прав человека должно стать объектом пристального внимания всех европейских государств на межправительственном уровне.

Учредив в 1949 г. СЕ, европейские государства приступили к разработке первого общеевропейского договора о правах человека, взяв за основу Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г. Однако в отличие от Всеобщей декларации прав человека, государства — члены СЕ ЕКПЧ должна была стать договором, накладывающим на государства вполне конкретные обязательства, но соблюдению, обеспечению реализации и защите прав человека и предусматривающим создание механизма, который позволял бы эффективно контролировать выполнение государствами принятых обязательств.

Впоследствии ЕСПЧ сформулировал цели принятия ЕКПЧ следующим образом: «установить определенные международные стандарты, которые должны соблюдаться Договаривающимися Государствами в их взаимоотношениях с лицами, находящимися под их юрисдикцией»^[2] и обеспечить эффективную и реальную защиту прав и свобод человека.

4 ноября 1950 г. в Риме государства-члены СЕ открыли для подписания ЕКПЧ. Согласно Преамбуле к ЕКПЧ участниками договора могут быть государства — члены СЕ, которые разделяют цель принятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а именно «обеспечение всеобщего и эффективного признания и осуществления провозглашенный в ней прав», а также цель СЕ — «достижение большего единства между его членами», одним из способов достижения которого «является защита и развитие прав человека и основных свобод», которые объединены общим наследием «политических традиций, идеалов свободы и верховенства права», а также стремлением «сделать первые шаги на пути обеспечения коллективного осуществления некоторых их прав, изложенных во Всеобщей декларации прав человека».

Основное обязательство государств — участников ЕКПЧ сформулировано в ст. 1 договора: «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определяемые в разделе I настоящей Конвенции».

В разд. I ЕКПЧ, в ст. 2—14 закреплен исчерпывающий перечень прав и свобод человека, охватывающий важнейшие гражданские и политические права: право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, свободу мысли, свободу совести и вероисповедания, свободу выражения мнения, право на мирные собрания, право на объединения и ассоциации, право на уважение частной и семейной жизни, право на справедливое судебное разбирательство, право на уважение собственности, запрет дискримина;

ции, пыток, рабства и принудительного труда, недопустимость наказания без закона и другие. Несмотря на широкий спектр гарантируемых нрав, в ЕКПЧ, как и в протоколах к ней, которые были приняты в дальнейшем, не закреплено ни одного социального права. Данный пробел был устранен лишь через 11 лет с открытием для подписания в 1961 г. Европейской социальной хартии и ряда других договоров аналогичной направленности.

Раздел II ЕКПЧ предусматривает учреждение трехзвенного контрольного механизма, состоящего из Европейской комиссии по правам человека, ЕСПЧ и Комитета министров СЕ. Заявители должны были обращаться с жалобами в Европейскую комиссию по правам человека, которая выступала своеобразной предварительной инстанцией. Комиссия оценивала жалобы на предмет соблюдения условий приемлемости и изучала фактические обстоятельства дела, предлагая сторонам примирительные процедуры. Затем дело передавалось в ЕСПЧ, который выносил постановление, обязательное к исполнению для государства — ответчика по делу. Третий элемент в системе судебного контроля — политический орган СЕ — Комитет министров — мог сделать вывод о том, имело ли место нарушение ЕКПЧ в обстоятельствах конкретного дела, но только в том случае, если данная жалоба не передавалась в Суд.

Контрольные органы ЕКПЧ получили право рассматривать жалобы на нарушение прав и свобод человека, гарантированных согласно ЕКПЧ, а также толковать положения ЕКПЧ применительно к обстоятельствам конкретного дела. Впоследствии этот перечень был расширен за счет права готовить консультативные заключения по запросу Комитета министров СЕ.

Институт жалобы на нарушение прав человека сам, но себе не был новеллой для времени принятия ЕКПЧ, однако поистине революционным стало предоставление права обращения в международный контрольный орган не только государствам, но и частным лицам. С принятием ЕКПЧ у каждого физического лица, неправительственной организации и группы частных лиц, появилось право сообщить о нарушении его прав государством — участником ЕКПЧ в контрольные органы ЕКПЧ, которые рассматривали поступившую жалобу и выносили постановление, исполнение которого носило обязательный характер.

Пример Контрольные органы ЕКПЧ могли приступить к работе после того, как восемь государств — участников ЕКПЧ признают их права рассматривать индивидуальные жалобы, поэтому первые дела Европейская комиссия по правам человека приняла к производству лишь в 1955 г., а ЕСПЧ — в 1959 г. Первое постановление ЕСПЧ вынес 7 апреля 1961 г. — по делу «Лоулес против Ирландии»^[3].

Несмотря на предоставление частным лицам права на обращение в Европейскую комиссию по правам человека, это нововведение рассматривалось лишь как дополнительная гарантия защиты прав человека, поэтому организация деятельности контрольного механизма ЕКПЧ и процедура рассмотрения обращений были преимущественно ориентированы на межгосударственные споры. Однако первые 30 лет работы Европейской комиссии по правам человека и ЕСПЧ показали, что эти органы преимущественно занимаются рассмотрением индивидуальных жалоб. Единственный межгосударственный спор, по которому ЕСПЧ вынес постановление за указанный период, — дело Ирландия против Соединенного Королевства^[4].

Явное преобладание индивидуальных жалоб предопределило необходимость постепенной реорганизации контрольного механизма ЕКПЧ, которой активно способствовали Европейская комиссия по правам человека и Суд.

Судебная практика

Например, рассматривая в I960 году дело Лоулес против Ирландии на предварительный вопрос Европейской комиссии, но правам человека, должен ли ЕСПЧ знакомиться с письменными замечаниями заявителя по ее докладу, Суд дал отрицательный ответ, указав, что при рассмотрении дела в Суде участие заявителя не предусмотрено, равно как и представление его письменных заявлений. В ходе публичных слушаний может выступать только представитель Европейской комиссии по правам человека и государства — ответчика по делу. Однако через некоторое время Суд изменил свою позицию, посчитав, что отсутствие у заявителя и его представителя права принимать участие в слушаниях, но своему делу наравне с государством, против которого подана жалоба, нарушает принцип равенства и состязательности сторон в процессе. Со временем данный поход нашел отражение в новой редакции Регламента ЕСПЧ, принятой в 1983 г.: заявитель — частное лицо получил статус стороны в процессе, но не в личном качестве, а в лице своего представителя, которым мог быть адвокат, практикующий в любом государстве — члене СЕ. В период с 1963 по 1992 г. процедура рассмотрения жалоб была изменена шестью дополнительными протоколами к ЕКПЧ.

Существенно расширился и перечень гарантируемых ЕКПЧ прав и свобод человека за счет принятия в 1952—2004 гг. шести протоколов, дополняющих разд. I ЕКПЧ.

Дополнительный протокол к ЕКПЧ, подписанный 20 марта 1952 г. в Париже, гарантирует право на уважение собственности, право на образование и право на свободные выборы.

Протокол № 4 к ЕКПЧ «Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол № 1 к ней» был подписан 16 сентября 1963 г. и устанавливает запрет лишения свободы за долги, запрет высылки граждан и коллективной высылки иностранцев, а также закрепляет право на свободу передвижения.

Протокол № 6 к ЕКПЧ «Относительно отмены смертной казни», открытый для подписания 28 апреля 1983 г. в Страсбурге, устанавливает запрет на применение смертной казни государствами — участниками ЕКПЧ с единственным исключением: государство может предусмотреть в своем законодательстве смертную казнь за деяния, совершенные в военное время или при неизбежной угрозе войны (ст. 2). Государства, ратифицировавшие Протокол № 6 к ЕКПЧ, не могут воспользоваться правом на дерогацию в отношении положений Протокола, а также сделать к нему оговорки или заявления о толковании.

Протокол № 7 к ЕКПЧ был открыт для подписания 22 ноября 1984 г. в Страсбурге. Протокол предусматривает процедурные гарантии в случае высылки иностранцев; гарантирует право на обжалование приговоров по уголовным делам во второй инстанции; компенсацию в случае судебной ошибки; право не быть судимым или наказанным дважды за одно и то же правонарушение, а также устанавливает равноправие супругов.

Протокол № 12 к ЕКПЧ, открытый для подписания 4 ноября 2000 г. в Риме, закрепляет общий запрет дискриминации. Запрет дискриминации установлен ст. 14 ЕКПЧ, однако до принятия протокола ЕСПЧ нс рассматривал дискриминацию как самостоятельное нарушение, поэтому заявители ссылались на ст. 14 ЕКПЧ в дополнение к основному нарушению. Протокол № 12 сделал дискриминацию отдельным нарушением прав человека — причиной обращения в ЕСПЧ. Протокол вступил в силу 1 апреля 2005 г.

Протокол № 13 был подписан 3 мая 2002 г. в Вильнюсе. Протокол устанавливает общий запрет на применение смертной казни, который не знает никаких исключений и не может быть нарушен ни при каких, даже чрезвычайных обстоятельствах. Протокол вступил в силу 1 июля 2003 г.

Вступление в СЕ целого ряда новых членов из числа государств Центральной и Восточной Европы, которое произошло в 1990;е гг., вызвало значительный рост количества жалоб. В 1992 г. необходимость реорганизации контрольного механизма ЕКПЧ признала ПАСЕ. В Венской декларации от 9 декабря 1993 г., принятой на саммите глав государств и правительств — членов СЕ, подчеркивалась необходимость «создать как неотъемлемую часть Конвенции единый Европейский Суд по правам человека, который заменит существующие контрольные органы». Полученные сигналы о том, что система не справляется с нагрузкой и нуждается в реорганизации, обусловили разработку и подписание в 1994 г. Протокола № 11 к ЕКПЧ, который вступил в силу в 1998 г., заменив трехступенчатую систему контроля единым ЕСПЧ. В результате такой реформы все межгосударственные и индивидуальные жалобы теперь направляются сразу в Суд, который регистрирует их и рассматривает как на предмет приемлемости, так и по существу обращения. Комитет министров СЕ сохранил за собой надзорные полномочия за исполнением постановлений ЕСПЧ^[5].

Протокол № 11 к ЕКПЧ, безусловно, повысил эффективность работы контрольного механизма ЕКПЧ: если дореформенные Европейская комиссия по правам человека и Суд вынесли 38 389 решений по приемлемости и по существу дела за 44 года своей деятельности, то новый ЕСПЧ — 61 633 решения по приемлемости и по существу дела за первые пять лет своей работы^[6]. Однако несмотря на положительную динамику, проблема перегруженности ЕСПЧ не была решена. В 2004 г. СЕ объединял государства с общей численностью населения около 820 млн человек. Поток обращений, поступающих в Суд, стремительно увеличивался: в 1990 г. было подано 5279 жалоб, в 1994 г. — 10 335, в 1998 г. — 18 164, в 2002 г. — 34 546 жалоб^[7]. При этом подавляющее большинство обращений признавались неприемлемыми и не доходили до разбирательства по существу, поэтому основная нагрузка ложилась на структуры ЕСПЧ, работающие с жалобами на первоначальных стадиях судопроизводства. Стремление повысить пропускную способность ЕСПЧ при условии сохранения высокого качества правосудия проявилось в изменениях, которые в итоге были внесены в контрольный механизм ЕКПЧ Протоколом № 14, открытым для подписания 13 мая 2004 г.^[8] Протокол № 14 к ЕКПЧ не содержит радикальных структурных новшеств, однако в целом ориентирован на повышение эффективности работы ЕСПЧ. Протокол № 14 к ЕКПЧ вступил в силу 1 июня 2010 г. Основные новеллы, внесенные этим документом, отражены в действующей редакции ЕКПЧ^[9].

ЕКПЧ часто называют «уставным» договором СЕ^[10], поскольку его ратификация фактически стала обязательным условием членства государств в СЕ. Начиная с 1989 г. ПАСЕ при поддержке Комитета министров СЕ в заключениях по заявкам государств на вступление в СЕ настоятельно рекомендует каждому государству-кандидату ратифицировать ЕКПЧ. Подобное требование было выдвинуто и Российской Федерации, которая стала участником ЕКПЧ 5 мая 1998 г.^[11] Тесная взаимосвязь между членством в СЕ и участием в ЕКПЧ вытекает и из положений самой ЕКПЧ. Согласно ч. 3 ст. 58 ЕКПЧ государство, «которое перестает быть членом Совета Европы, перестает быть и Стороной настоящей Конвенции».

Пример Именно поэтому, когда в 1969 г. Греция заявила о своем выходе из состава СЕ, г-н Пииинелис, занимавший в то время должность министра иностранных дел Греции, направил Генеральному секретарю СЕ два документа: один — о денонсации Устава СЕ, второй — о денонсации ЕКПЧ^[12].

Подчеркивая значение ЕКПЧ, А. Райнер, в частности, отмечает, что этот договор играет ведущую роль в процессе гармонизации стандартов в области прав и свобод человека в Европе. Права, закрепленные в этом акте, в современных европейских обществах признаются имеющими обязательную силу и опосредуют отношения человека с государством. Эти права в их совокупности представляют собой минимальные обязательные стандарты, отвечающие требованиям современного европейского конституционализма^[13].

В 2013 г. были открыты для подписания два новых Протокола к ЕКПЧ, ни один из которых пока не вступил в силу.

Протокол № 15 содержит положения относительно принципа субсидиарности и доктрины свободы усмотрения государства, а также снижает срок подачи жалобы с шести до четырех месяцев, отсчитываемых с даты вынесения окончательного решения по существу дела внутри государства. Протокол вступит в силу после его ратификации всеми государствами — участниками ЕКПЧ.

Протокол № 16 к ЕКПЧ позволит высшим судебным органам государства — участника ЕКПЧ направлять в ЕСПЧ запросы о подготовке консультативных заключений по принципиальным вопросам, касающимся толкования или применения прав и свобод человека, гарантируемых согласно ЕКПЧ или протоколам к ней.

Работа по дальнейшему повышению эффективности ЕКПЧ и ЕСПЧ осуществляется государствами в рамках Интерлакенского процесса.

• [1] См.: Постановление ЕСПЧ по делу Лоизиди против Тириии от 23 марта 1995 г., жалоба№ 15 318/89.
• [2] См.: Постановление ЕСПЧ по делу «Санди Таймс» против Соединенного Королевстваот 26 апреля 1979 г. // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: в 2 т.Т. 1. М., 2000. С. 198.
• [3] См.: Постановление ЕСПЧ по делу Лоулес против Ирландии от 7 апреля 1961 г., жалоба№ 332/57.
• [4] См.: Постановление ЕСПЧ по делу Ирландия против Соединенного Королевстваот 18 января 1978 г., жалоба № 5310/71.
• [5] Об этапах реформирования контрольного механизма ЕКПЧ см. подробнее: Алисиевич Е. С., Николаев А. М. Реформа Европейского суда, но нравам человека: сложный путьк повышению эффективности контрольного механизма // Вестник РУДН. Серия Юридические науки. 2009. № 5. С. 223—232; Ведерникова О. И. Европейский суд по правам человека: исторические реформы, современное состояние и беспрецедентные решения // Государствои право. 2011. № 3. С. 30−39.
• [6] См.: Пояснительный доклад к Протоколу № 14 к Европейской конвенции о защитеправ человека и основных свобод. URL: http://www. conventions.coe.int.
• [7] Там же.
• [8] См.: Абашидзе А. X., Алисиевич Е. С. Право Совета Европы. Конвенция о защите правчеловека и основных свобод. М., 2007. С. 80—86.
• [9] О новеллах, внесенных в работу контрольного механизма ЕКПЧ протоколом № 14к ЕКПЧ, см. подробнее: Алисиевич Е. С. Протокол № 14 к Конвенции Совета Европы о защитеправ человека и основных свобод: история разработки и главные новеллы // Московскийжурнал международного права. 2007. № 3 (67). С. 154—168.
• [10] Флоранс Бенуа-Ромер, Хайнрих Клебес. Право Совета Европы. Па пути к общеевропейскому правовому пространству. М., 2007. С. 34—35.
• [11] Резолюция Комитета министров СЕ 96 (2) «Приглашение России стать членом СоветаЕвропы» от 8 февраля 1996 г. URL: http://convcntions.coe.int//Treatv/Commun/ListeTraitcs.asp?CM=8&CL=ENG.
• [12] См. подробнее: Абашидзе А. X., Алисиевич Е. С. Право Совета Европы. Конвенцияо защите прав человека и основных свобод. М., 2007.
• [13] См.: Райнер А. Значение Конвенции о защите прав человека и основных свобод и методические аспекты ее изучения в системе юридического образования URL: http://www.echr-base.ru/rainer.jsp.